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Anmerkung zu:BVerwG 9. Senat, Urteil vom 04.05.2022 - 9 A 7/21
Autor:Rosanna Sieveking, Ri'inBVerwG
Erscheinungsdatum:26.09.2022
Quelle:juris Logo
Normen:§ 74 UVPG, § 17 FStrG, § 6 UVPG, § 1 KSG, § 4 KSG, § 3 KSG, § 3a KSG, Art 20a GG, § 13 KSG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 19/2022 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Sieveking, jurisPR-BVerwG 19/2022 Anm. 1 Zitiervorschlag

Autobahnbau und Klimaschutz



Leitsätze

1. Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der bis zum 15.05.2017 geltenden Fassung erfordert keine Berücksichtigung globaler Klimaauswirkungen; das Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes führt nicht zu einer nachträglichen „Aufladung“ und Erweiterung des Begriffs der Umweltauswirkungen um den Aspekt des globalen Klimas.
2. Die Planfeststellungsbehörde muss seit dem Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes bei ihrer Abwägungsentscheidung (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG) nach Art. 20a GG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG die Aspekte des globalen Klimaschutzes und der Klimaverträglichkeit berücksichtigen.
3. Die Regelungen in § 13 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 KSG betreffen Maßnahmen und Entscheidungen im direkten Zusammenhang mit Investitions- und Beschaffungsvorgängen und gelten nicht für einen Planfeststellungsbeschluss.
4. Das Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG verlangt von der Planfeststellungsbehörde, mit einem - bezogen auf die konkrete Planungssituation - vertretbaren Aufwand zu ermitteln, welche CO2-relevanten Auswirkungen das Vorhaben hat und welche Folgen sich daraus für die Klimaschutzziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes ergeben.
5. Die Berücksichtigungspflicht ist sektorübergreifend im Sinne einer Gesamtbilanz zu verstehen; auch der Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft nach § 3a KSG ist in den Blick zu nehmen, wenn Klimasenken durch das Vorhaben beeinträchtigt oder zerstört werden.
6. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG formuliert keine gesteigerte Beachtenspflicht und ist nicht im Sinne eines Optimierungsgebots zu verstehen; ein Vorrang des Klimaschutzgebots gegenüber anderen Belangen lässt sich weder aus Art. 20a GG noch aus § 13 KSG ableiten.



A.
Problemstellung
Seit den Aktionen von Fridays for Future und dem Klimaschutzbeschluss des BVerfG (BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. - BVerfGE 157, 30) sind die Probleme des Klimawandels und die Forderung nach globalem Klimaschutz durch Minderung von Treibhausgasemissionen allgegenwärtig. Und nicht nur dann, wenn sich Klimaaktivisten auf den Fahrbahnen festkleben, rückt die Frage nach der Vereinbarkeit von Straßen und Autobahnen mit den Zielen des Klimaschutzes in den Blick.
Am 18.12.2019 ist das Bundes-Klimaschutzgesetz – KSG – in Kraft getreten, das zur Erreichung des langfristigen Ziels der Treibhausgasneutralität verbindliche Vorgaben zur Minderung der Treibausgasemissionen festlegt. § 13 KSG formuliert ein Berücksichtigungsgebot, wonach die Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck des Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen haben. Das BVerwG hat sich nun erstmals mit der Frage befasst, welche Bedeutung dieser Vorschrift für einen Planfeststellungsbeschluss zukommt, der den Neubau einer Bundesautobahn betrifft.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Der Kläger ist eine im Land Sachsen-Anhalt anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung. Seine Klage richtete sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für einen ca. 17 km langen Autobahnabschnitt, der Teil der rund 155 km langen Nordverlängerung der Bundeautobahn A 14 ist. Diese soll von Magdeburg bis zum Kreuz Schwerin führen, die Bundesländer Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern verbinden und damit die größte noch bestehende Lücke im deutschen Autobahnnetz schließen. Das Gesamtvorhaben ist in großen Teilen bereits fertiggestellt oder im Bau, lediglich für eine Teilstrecke in Brandenburg fehlt noch ein bestandskräftiger Planfeststellungsbeschluss. Der Kläger rügte u.a., dass in dem im Dezember 2020 erlassenen Planfeststellungsbeschluss der Aspekt des Klimaschutzes nicht hinreichend berücksichtigt worden sei. Während des gerichtlichen Verfahrens hat der Beklagte die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses um den Abwägungsgesichtspunkt „Klima“ ergänzt und die Planung im Übrigen unverändert bestätigt.
II. Das BVerwG hat den Planfeststellungsbeschluss in der geänderten Fassung im Ergebnis nicht beanstandet.
1. Unter Bezugnahme auf den Klimaschutz-Beschluss des BVerfG vom 24.03.2021 hat das Gericht zunächst festgestellt, dass die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung die Aspekte des globalen Klimaschutzes und der Klimaverträglichkeit berücksichtigen musste. Dies ergibt sich aus Art. 20a GG i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG. Mit diesem Gesetz wurden der maßgeblichen Rechtsrahmen für die nationale Klimapolitik geschaffen und das Klimaschutzziel des Grundgesetzes durch § 1 Satz 3 KSG näher bestimmt. Das in § 13 KSG normierte Berücksichtigungsgebot gilt dabei umfassend für jede nicht gesetzesgebundene Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung, die klimarelevante Auswirkungen haben kann, und erstreckt sich als materiell-rechtliche Vorgabe des Bundesrechts auf sämtliche Bereiche, für die dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz zusteht, in denen es also um den Vollzug von materiellem Bundesrecht geht. Es begründet dabei selbst keine neuen Handlungs- oder Entscheidungsspielräume, sondern setzt das Bestehen derartiger Spielräume aufgrund anderer gesetzlicher Regelungen voraus. Überall dort, wo materielles Bundesrecht auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe verwendet oder Planungs-, Beurteilungs- oder Ermessensspielräume konstituiert, sind nunmehr der Zweck und die Ziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes als (mit-)entscheidungserhebliche Gesichtspunkte in die Erwägungen einzustellen (vgl. Scharlau/von Swieykowski-Trzaska/Keimeyer/Klinski/Sina, NVwZ 2020, 1, 6; Schink, NuR 2021, 1, 3 und Schink in: Frenz, Klimaschutzrecht, 2. Aufl. 2022, § 13 KSG Rn. 18). Damit findet das Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG auch im Rahmen des Fachplanungsrechts für Bundesfernstraßen Anwendung.
2. Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die danach gebotene Berücksichtigung des globalen Klimaschutzes war im vorliegenden Fall nicht die Umweltverträglichkeitsprüfung, sondern (nur) die Gesamtabwägung nach § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG.
Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats gehören die globalen Klimaschutzziele nicht zum Prüfprogramm der Umweltverträglichkeitsprüfung, wenn diese noch nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der bis zum 15.05.2017 geltenden Fassung – UVPG a.F. – durchgeführt wurde (vgl. im Einzelnen BVerwG, Beschl. v. 27.11.2018 - 9 A 10/17 Rn. 34 ff.; BVerwG, Urt. v. 11.07.2019 - 9 A 13/18 Rn. 19 ff. - BVerwGE 166, 132; BVerwG, Urt. v. 24.02.2021 - 9 A 8/20 Rn. 35 ff. - BVerwGE 171, 346). Das war hier der Fall. An dieser Rechtsprechung hat das BVerwG auch in Ansehung des Bundes-Klimaschutzgesetzes festgehalten. Dessen Inkrafttreten führt nicht zu einer nachträglichen „Aufladung“ und Erweiterung des Begriffs der Umweltauswirkungen bei der Umweltverträglichkeitsprüfung um den Aspekt des globalen Klimas. Das Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG soll immer dann zur Anwendung kommen, wenn es um die Ausfüllung vorhandener Entscheidungsspielräume geht, nicht aber darum neue Aufgaben zu begründen. Für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung gelten besondere verfahrensrechtliche Regelungen, insbesondere Auslegungs- und Beteiligungsverpflichtungen, mit der Folge, dass veränderte inhaltliche Anforderungen auch die Wiederholung bereits absolvierter Verfahrensschritte erfordern würden. Die Übergangsvorschrift in § 74 Abs. 2 UVPG, die der europarechtlichen Regelung nachgebildet ist, soll verhindern, dass bereits laufende Planfeststellungsverfahren aufgrund von Rechtsänderungen immer wieder von neuem begonnen oder abgeschlossene Verfahrensschritte wiederholt werden müssen. Dieses Ziel würde unterlaufen, wenn das Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes dazu führte, die im Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung formulierten Prüfungsinhalte anders auszulegen und der Sache nach zu erweitern.
3. Das BVerwG hat sodann klargestellt, dass der globale Klimaschutz und die Klimaschutzziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes seit Inkrafttreten dieses Gesetzes zu den öffentlichen Belangen gehören, die in die Abwägung nach § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG einzustellen sind. Dies war im Planfeststellungsbeschluss vom 14.12.2020 zunächst unterblieben, so dass der Beschluss an einem Abwägungsdefizit litt. Dieser Mangel ist jedoch behoben worden, weil der Beklagte während des gerichtlichen Verfahrens die Abwägung in Bezug auf das Klima nachgeholt und die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses insoweit ergänzt hat.
a) Das BVerwG hat das Verfahren nicht beanstandet. Die Abwägung der Klimabelange durfte im Wege des ergänzenden Verfahrens gemäß § 17 Abs. 1 Satz 5 FStrG i.V.m. § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG nachgeholt werden. Diese Form der Fehlerbehebung kann auch prozessbegleitend während eines gerichtlichen Verfahrens erfolgen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 - 9 A 3/06 Rn. 155 - BVerwGE 130, 299; BVerwG, Urt. v. 27.06.2019 - 7 C 22/17 Rn. 30). Dabei bedurfte es keiner erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung. Der Träger des Vorhabens hat keine neue „Unterlage“ i. S. d. § 6 UVPG a.F. zur Klimaverträglichkeit erstellt und es gab auch keine neuen, im Verhältnis zum ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss veränderten Umweltauswirkungen. Der Beklagte hat lediglich die Abwägungsentscheidung ergänzt, um einen Abwägungsfehler des gegenüber dem Kläger noch nicht bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses zu beseitigen, ohne die Planung inhaltlich zu verändern. Die ergänzende Begründung ist mit dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss zu einem einzigen Plan in der durch den Ergänzungsbeschluss erreichten Gestalt verschmolzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.06.2010 - 9 A 25/09 Rn. 24 - NVwZ 2011, 175).
b) Auch inhaltlich hat das BVerwG die Abwägungsentscheidung im Ergebnis gebilligt. Es hat dabei betont, dass das Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG verlangt, den Zweck des Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen, aber keine weiteren Anforderungen und Vorgaben zur Art und Weise der Umsetzung dieser Verpflichtung in einem Planfeststellungsverfahren enthält.
Folgende Maßgaben für die Abwägungsentscheidung hat das Gericht entwickelt:
(1) Der Maßstab für die gebotene Berücksichtigung des Klimaschutzes ergibt sich aus dem in § 1 KSG umschriebenen Zweck und den in § 3 KSG festgelegten Zielen des Gesetzes. Danach geht es um die Verpflichtung, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen und die Treibhausgasemissionen entsprechend den in § 3 KSG festgeschriebenen Vorgaben zu mindern. Die in § 1 Satz 3 KSG genannte Temperaturschwelle ist dabei als verfassungsrechtlich maßgebliche Konkretisierung des Klimaschutzziels des Grundgesetzes anzusehen (BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. Rn. 209 - BVerfGE 157, 30). Dementsprechend muss bei den Planungen und Entscheidungen die Frage in den Blick genommen werden, ob und inwieweit diese Einflüsse auf die Treibhausgasemissionen haben und die Erreichung der Klimaziele gefährden können (vgl. etwa Scharlau/von Swieykowski-Trzaska/Keimeyer/Klinski/Sina, NVwZ 2020, 1,6).
(2) Die Bestimmungen in § 13 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 KSG finden keine Anwendung. Diese Regelungen betreffen – auch soweit der Begriff der „Planung“ verwendet wird – nur Maßnahmen und Entscheidungen im direkten Zusammenhang mit Investitions- und Beschaffungsvorgängen. Der Planfeststellungsbeschluss begründet jedoch (nur) ein Baurecht und stellt weder selbst eine Investitions- oder Beschaffungsmaßnahme dar noch bereitet er – anders als die Ausführungsplanung – eine solche unmittelbar vor, weshalb die Vorgaben der genannten Regelungen für ihn nicht gelten.
(3) Die Pflicht zu ermitteln, welche CO2-relevanten Auswirkungen das Vorhaben hat und welche Folgen sich daraus für die Klimaziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes ergeben, beschränkt sich auf einen – bezogen auf die konkrete Planungssituation – vertretbaren Aufwand. Insoweit gibt es gegenwärtig keine konkretisierenden Vorgaben. Das Bundes-Klimaschutzgesetz ist ein Rahmengesetz, das sich in erster Linie an den Gesetzgeber richtet. Bisher existieren keine Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften, Ausführungsvorschriften, Leitfäden, Handreichungen oder Ähnliches, die die Verwaltungsbehörden bei der praktischen Umsetzung ihrer Ermittlungs- und Bewertungspflichten zugrunde legen könnten. Das führt zwar nicht dazu, dass das Berücksichtigungsgebot zurzeit nicht handhabbar wäre und keine Anwendung finden würde, ist aber von Bedeutung für die Frage, was die Behörde für eine sachgerechte Erfüllung ihrer Berücksichtigungspflicht leisten muss. Die Anforderungen dürfen dabei nicht überspannt werden, müssen „mit Augenmaß“ inhaltlich bestimmt und konkretisiert werden und dürfen der Behörde keinen unzumutbaren Aufwand abverlangen.
(4) Die Berücksichtigungspflicht ist sektorübergreifend im Sinne einer Gesamtbilanz zu verstehen. Klimarelevant sind dabei nicht nur die in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 6 KSG genannten Sektoren, die als potentiell emissionsverursachende Sektoren den Minderungszielen des § 3 KSG unterworfen sind, sondern alle in Anlage 1 des Bundes-Klimaschutzgesetzes genannten Sektoren und damit auch der positiv für die Gesamtbilanz wirkende Beitrag des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft nach § 3a KSG. Dieser ist daher in den Blick zu nehmen, wenn Klimasenken durch das Vorhaben beeinträchtigt oder zerstört werden. Sinn und Zweck des Berücksichtigungsgebots würden verfehlt, wenn sich die Betrachtung nur auf einen Ausschnitt beschränken würde, selbst wenn dies der Teilbereich mit der konkret größten Klimarelevanz sein mag. Es ist zwar nicht geboten, dass die Verwaltung in aufwändige Ermittlungen zu klimarelevanten Auswirkungen einsteigt, sie darf aber andererseits auch nicht die Augen vor erkennbaren Klimafolgen verschließen.
(5) Für die Bewertung des Ergebnisses im Rahmen der Abwägungsentscheidung gilt, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG eine Berücksichtigungspflicht, aber keine gesteigerte Beachtenspflicht formuliert und nicht im Sinne eines Optimierungsgebots zu verstehen ist. Dem Klimaschutzgebot kommt trotz seiner verfassungsrechtlichen Bedeutung kein Vorrang gegenüber anderen Belangen zu; ein solcher lässt sich weder aus Art. 20a GG noch aus § 13 KSG ableiten. Auch aus dem Klimaschutzbeschluss des BVerfG ergibt sich nichts anderes. Umgekehrt kann auch der gesetzlichen Planfeststellung im Bundesverkehrswegeplan 2030 keine Vorfestlegung zugunsten des Projekts entnommen werden, weil die konkreten Klimaschutzziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes nicht Gegenstand dieser Entscheidung waren und insbesondere der Aspekt der Landnutzungsänderung auf dieser übergeordneten Ebene nicht sinnvoll betrachtet werden konnte. Geboten nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ist demnach das Einstellen der ermittelten klimarelevanten Auswirkungen in die Abwägung ohne gesetzlich vorgegebene Gewichtung oder Bindungswirkung. Maßgebend sind die tatsächlichen Umstände des Einzelfalls, nach denen sich ggf. auch konträre abwägungsrelevante Belange und Interessen durchsetzen können.
Diese Anforderungen sah das BVerwG im Ergebnis als erfüllt an.


C.
Kontext der Entscheidung
Das Urteil des BVerwG beschäftigt sich erstmals mit den Anforderungen, die sich aus dem Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes für die Planung von klimarelevanten Infrastrukturvorhaben wie Bundesautobahnen ergeben. Dabei bestätigt es die bisherige Rechtsprechung, wonach Fragen der globalen Klimaauswirkungen für die Umweltverträglichkeitsprüfung nach altem Recht, also für Planfeststellungsverfahren, bei denen der Antrag auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens unter Vorlage der entscheidungserheblichen Unterlagen vor dem 16.05.2017 gestellt worden ist, keine Bedeutung haben. In diesen Verfahren wird mit dem Inkrafttreten des Bundes-Klimaschutzgesetzes das Programm der Gesamtabwägung erstmals um den öffentlichen Belang des globalen Klimaschutzes erweitert. Hierzu hat das BVerwG klargestellt, dass die Abwägung dieses Belangs keiner gesetzlich vorgegebenen Gewichtung oder Bindungswirkung unterliegt, und hat – der herrschenden Meinung in der Literatur folgend – das Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht im Sinne einer Beachtenspflicht oder eines Optimierungsgebots verstanden (vgl. Schink in: Frenz, Klimaschutzrecht, 2. Aufl. 2022, § 13 KSG Rn. 25; Scharlau/von Swieykowski-Trzaska/Keimeyer/Klinski/Sina, NVwZ 2020, 1, 6; Schlacke, EurUP 2020, 338, 343 und 344; Kment, NVwZ 2020, 1537, 1543 f.; Hermes, EurUP 2021, 162, 165 f.; Wickel, ZUR 2021, 332, 337; Appel/Meyn, DB Beilage 2021, Nr 2, 5, 6).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Fragen des Klimawandels und der Auswirkungen von Infrastrukturvorhaben auf das globale Klima werden für Planfeststellungsverfahren zunehmend an Bedeutung gewinnen. Bei „jüngeren“ Verfahren, für die bereits die Neufassung des UVPG gilt, muss dieser Aspekt schon im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung berücksichtigt werden, im Übrigen sind nunmehr immer im Rahmen der erforderlichen Gesamtabwägung die spezifischen Treibhausgasminderungsziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes in den Blick zu nehmen. Die besprochene Entscheidung enthält erste wichtige Weichenstellungen für diese Prüfung und gibt der Praxis erste Maßgaben an die Hand, darf aber hinsichtlich des konkreten Abwägungsergebnisses und dessen Bedeutung für andere Verfahren nicht überbewertet werden. Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass noch das UVPG alter Fassung galt und das Bundes-Klimaschutzgesetz erst knapp ein Jahr vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses und damit in der Endphase der Planung in Kraft getreten ist und die Planfeststellungsbehörde somit in ihrer Abwägung „Neuland“ betreten hat. Im Hinblick auf diese Umstände hat das BVerwG klargestellt, dass für die der Planfeststellungsbehörde erstmals auferlegten klimabezogenen Ermittlungs- und Bewertungspflichten keine überspannten Anforderungen gelten und keine wissenschaftlichen Forschungsvorhaben verlangt werden dürfen.
Maßgebend für Bedeutung und Gewicht der widerstreitenden abwägungsrelevanten Belange sind zudem die tatsächlichen Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Insofern hat das Gericht hier unter anderem berücksichtigt, dass die streitgegenständliche Planfeststellung keine „Pilotwirkung“ für das Gesamtprojekt oder Vorwirkung für andere Abschnitte entfaltete, sondern einen „Lückenschluss im Lückenschluss“ darstellte.
Welcher Aufwand zur Ermittlung der klimarelevanten Auswirkungen zumutbar ist und was dabei inhaltlich geleistet werden muss, wird zukünftig davon abhängen, inwieweit Leitfäden, Richtlinien und sonstige Handreichungen entwickelt werden. Ähnlich wie im Bereich des Gebiets- und Artenschutzrechts und nunmehr auch des Wasserrechts steht zu erwarten, dass sich allgemeine Vorgaben und Standards zur Beurteilung der Klimaverträglichkeit durchsetzen werden. Insofern darf man gespannt sein, wohin die „Klimaschutz-Reise“ führen mag.



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