News & Abstracts

Autoren:Dr. Lisa Löffler, RA’in,
Hannah Schwerdtfeger, Wissenschaftliche Mitarbeiterin
Erscheinungsdatum:08.09.2022
Quelle:juris Logo
Normen:§ 2 WindBG, § 26 BNatSchG, § 67 BNatSchG, Anlage 2 BNatSchG, § 74 BNatSchG, § 44 BNatSchG, § 2 EEG 2009, Anlage 1 BNatSchG, § 16b BImSchG, § 45b BNatSchG, § 45c BNatSchG, § 48 BNatSchG, § 45 BNatSchG, § 45d BNatSchG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 8/2022 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Löffler/Schwerdtfeger, jurisPR-UmwR 8/2022 Anm. 1 Zitiervorschlag

Das Vierte Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes

A. Einleitung

Am 07.07.2022 hat der Deutsche Bundestag das Vierte Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) verabschiedet. Die Novelle ist Teil eines Gesetzespaketes zum beschleunigten Ausbau der Erneuerbaren Energien, das neben den Änderungen im BNatSchG umfassende Änderungen im EEG, dem Windsee-Gesetzes, dem BauGB sowie dem ROG vorsah. Die Verkündung des Gesetzes erfolgte im Bundesgesetzblatt vom 28.07.2022.1 Große Teile des Gesetzes sind schon am Tag nach der Verkündung, d.h. am 29.07.2022, in Kraft getreten.

B. Gesetzeszweck und Entstehungsgeschichte

Die Änderung des BNatSchG dient der Umsetzung des im Koalitionsvertrag festgelegten Ziels des beschleunigten Ausbaus der Windenergie an Land im Einklang mit dem Artenschutz. Die Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen (WEA) sollen in Zukunft schneller und besonders rechtssicher ablaufen, wobei gleichzeitig verhindert werden soll, dass es dadurch zu einer Einbuße im Bereich des Artenschutzes kommt. Insbesondere unionsrechtliche ökologische Standards sollen gewahrt werden.2

Grundlage des Gesetzesvorhabens war das die vorgenannten Aspekte aufnehmende Eckpunktepapier des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz vom 04.04.2022 zur „Beschleunigung des naturverträglichen Ausbaus der Windenergie an Land“.3

Die Änderungen des BNatSchG sind im Zusammenspiel mit den Vorschriften des Windenergie-an-Land-Gesetzes, welches am gleichen Tag verabschiedet wurde, zu sehen. Teil dessen ist das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG), welches verbindliche Flächenziele zur Ausweisung von Flächen für die Windenergie vorgibt, die die Länder bis zu einem bestimmten Stichtag erreichen müssen. Hintergrund ist das 2-Prozent-Ziel des Koalitionsvertrages, d.h. die mittlerweile verbindliche Vorgabe, zwei Prozent der Landesfläche für WEA zu nutzen.4

C. Regelungsinhalt der Änderungen

Im Kontext der Erreichung des 2-Prozent-Zieles enthält das Änderungsgesetz Regelungen, die weitere Flächen für die Windenergie nutzbar machen (dazu I.). Der Zielsetzung entsprechend, einer aus dem Ausbau der Windenergie resultierenden Verschlechterung des Artenschutzniveaus vorzubeugen, legt der Bundesgesetzgeber einheitliche Standards für die Artenschutzprüfung im Genehmigungsverfahren fest (dazu II.) und sieht darüber hinaus die Erarbeitung von nationalen Artenhilfsprogrammen vor (dazu III.).

I. Regelung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen in Landschaftsschutzgebieten

Durch das Änderungsgesetz wird § 26 BNatSchG um einen Absatz 3 erweitert. Die Norm gibt vor, dass die Errichtung und der Betrieb von WEA in Landschaftsschutzgebieten nicht untersagt ist, wenn das Vorhaben in einem Windenergiegebiet i.S.d. § 2 Nr. 1 WindBG realisiert wird. Als Windenergiegebiet nach § 2 Nr. 1 WindBG werden grundsätzlich Vorranggebiete und mit diesen vergleichbare Gebiete in Raumordnungsplänen sowie Baugebiete in Flächennutzungs- und Bebauungsplänen qualifiziert. Die Errichtung und der Betrieb von WEA sind innerhalb von Windenergiegebieten in Landschaftsschutzgebieten auch dann zulässig, soweit die weiteren Erteilungsvoraussetzungen gegeben sind, wenn die Erklärung über die Unterschutzstellung entgegenstehende Bestimmungen enthält (vgl. § 26 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG n.F.).

Gleiches gilt für im Übrigen zulässige Vorhaben auch außerhalb von für Windenergie ausgewiesenen Gebieten innerhalb eines Landschaftsschutzgebietes, solange die Flächenbeitragswerte nach dem WindBG bzw. ein daraus folgendes Teilflächenziel nicht erreicht sind, vgl. § 26 Abs. 3 Satz 4 BNatSchG n.F.

Ausgenommen von den vorgenannten Regelungen gemäß § 26 Abs. 3 Satz 5 BNatSchG n.F. sind Natura-2000-Gebiete sowie Stätten, die zum UNESCO-Weltkulturerbe zählen.

Insgesamt zielt die Regelung darauf ab, die Flächenverfügbarkeit für den Ausbau der Windenergie an Land zu erhöhen, indem Landschaftsschutzgebiete – darunter zählen insbesondere Waldflächen – als Standorte für WEA genutzt werden können, ohne dass es im Genehmigungsverfahren einer zusätzlichen Ausnahme nach der Landschaftsschutzgebietsverordnung oder einer Befreiung nach § 67 BNatSchG bedarf.5

II. Regelungen zur Sicherstellung der Artenschutzstandards

Zum Zwecke des Artenschutzes setzt der Bundesgesetzgeber mit der Einführung des § 45b BNatSchG bundeseinheitliche Standards zur Beurteilung des Tötungs- und Verletzungsrisikos für Brutvögel fest und konkretisiert die Vorgaben für die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme im Genehmigungsverfahren.6 Für Repowering-Anlagen werden gesonderte Vorgaben im Hinblick auf die artenschutzrechtliche Prüfung festgelegt, § 45c BNatSchG n.F.

1. Bundeseinheitliche Vorgaben zur Beurteilung des Tötungs- und Verletzungsrisikos von Brutvögeln

§ 45b Abs. 2 bis 5 BNatSchG n.F. widmet sich der zentralen Frage des Genehmigungsverfahrens, wann ein signifikant erhöhtes Tötungs- und Verletzungsrisiko für Vogelarten i.S.d. § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG gegeben ist. Diese Regelung knüpft an das Tötungs- und Verletzungsverbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG an, gegen das nach § 44 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG im Falle der Beeinträchtigung europäischer Vogelarten dann nicht verstoßen wird, wenn der Eingriff bzw. das Vorhaben das Tötungs- und Verletzungsrisiko nicht signifikant erhöht oder die Beeinträchtigung durch Schutzmaßnahmen unter die Signifikanzschwelle abgesenkt werden kann.

Bisher fehlten diesbezüglich bundeseinheitliche Standards, so dass die Signifikanz des Tötungsrisikos länderspezifisch geregelt war und zudem von Genehmigungsbehörde zu Genehmigungsbehörde variierte. Als weiteren Anlass für die Normierung der einheitlichen Maßstäbe nennt die Gesetzesbegründung die Entscheidung des BVerfG vom 23.10.2018, aus der hervorgeht, dass der Gesetzgeber ggf. verpflichtet sein kann, zumindest untergesetzliche Maßstäbe für den Umgang mit Tatbestandsmerkmalen zu schaffen, die ungeklärte naturschutzfachliche Fragen aufwerfen.7

Die Einführung bundeseinheitlicher Standards für die Beurteilung des signifikant erhöhten Tötungs- und Verletzungsrisikos erfolgt über die Festlegung von bestimmten Abständen zwischen dem Brutplatz einer bestimmten Art und der WEA, diese Abstände sind in Anlage 1 Abschnitt 1 BNatSchG n.F. festgehalten. Je nach Größe des Abstands spricht der Gesetzgeber vom Nahbereich, vom zentralen oder vom erweiterten Prüfbereich. In Abhängigkeit von den artspezifischen Abständen wird bestimmt, ob eine signifikante Erhöhung des Tötungs- und Verletzungsrisikos vermutet wird oder nicht.

Bei der Auflistung in Anlage 1 Abschnitt 1 handelt es sich um eine abschließende Nennung der kollisionsgefährdeten Vogelarten. Gleichwohl wird in den Gesetzgebungsmaterialien betont, dass die Regelung den Umgang mit betriebsbedingten Kollisionsgefährdungen von Ansammlungen und Kollisionen während des Vogelzuges sowie Verstöße gegen das Tötungsverbot vor der Inbetriebnahme der WEA nicht umfasse.8 Auffallend ist, dass der Schwarzstorch nicht mehr als gefährdete Art aufgelistet wird, so dass zu hoffen ist, dass der langjährige Streit bezüglich der Schlaggefährdung des Schwarzstorches nunmehr der Vergangenheit angehört.

Nach Maßgabe des § 45b Abs. 2 BNatSchG n.F. ist das Tötungs- und Verletzungsrisiko signifikant erhöht, wenn der Abstand, der für den Nahbereich vorgegeben ist, unterschritten wird. Dabei markiert der Nahbereich des Brutplatzes den essentiellen Kernbereich des Gesamthabitats, der von den Tieren mit sehr hoher Frequenz genutzt wird, weshalb das Kollisionsrisiko hier besonders hoch ist.9

§ 45b Abs. 3 BNatSchG stellt eine Regelvermutung10 dahingehend auf, dass das Tötungs- und Verletzungsrisiko als im Regelfall erhöht zu bewerten ist, wenn der Abstand zwischen Anlagenstandort und Brutplatz zwar den Nahbereich überschreitet, aber geringer als der des zentralen Prüfbereiches ist. Diese Regelvermutung kann im Einzelfall widerlegt werden auf der Grundlage einer Habitatpotentialanalyse, einer Raumnutzungsanalyse oder wegen Minderung der Beeinträchtigung durch anerkannte Schutzmaßnahmen. Ebenso können vorliegende Flugdaten für die Einzelfalleinschätzung herangezogen werden.11

Wird ein Abstand zwischen dem Brutplatz und der WEA gewahrt, der größer ist als der zentrale Prüfbereich, aber nicht größer als der erweiterte Prüfbereich, liegt im Regelfall kein signifikant erhöhtes Tötungs- und Verletzungsrisiko vor. Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen werden in der Regel nicht erforderlich. Etwas anderes gilt im Einzelfall dann, wenn die Aufenthaltswahrscheinlichkeit der Art im vom Rotor überstrichenen Bereich aufgrund spezifischer Habitatnutzung deutlich erhöht ist und die Gefahr nicht durch fachlich anerkannte Schutzmaßnehmen hinreichend verringert werden kann (vgl. § 45b Abs. 4 BNatSchG n.F.).

Wird der erweiterte Prüfbereich überschritten, so ist das Tötungs- und Verletzungsrisiko nicht signifikant erhöht, so dass es auch keiner Schutzmaßnahmen bedarf (vgl. § 45b Abs. 5 BNatSchG n.F.).

Auf lange Sicht soll die Regelung zur Bewertung der Kollisionswahrscheinlichkeit mit Bezug auf eine einzuführende probabilistische Methode abgeändert werden (vgl. § 74 Abs. 6 BNatSchG n.F.).12

§ 45b Abs. 6 BNatSchG n.F. nimmt Bezug auf die fachlich anerkannten Schutzmaßnahmen, durch die eine Beeinträchtigung vermieden werden kann. § 45b Abs. 6 Satz 1 BNatSchG n.F. legt insofern fest, dass als solche Maßnahmen für die aufgelisteten Brutvogelarten insbesondere die in Anlage 1 Abschnitt 2 des Gesetzes aufgeführten Maßnahmen zu beachten sind. § 45b Abs. 6 Satz 2 BNatSchG n.F. erklärt die Anordnung von derartigen Schutzmaßnahmen aber für unzumutbar, soweit der Jahresenergieertrag der WEA durch die Schutzmaßnahme um mehr als 8 bzw. 6 Prozent verringert würde. Die Berechnung der Zumutbarkeitsschwelle regelt Anlage 2 des Gesetzes.13

Die vorgenannten Regelungen des § 45b Abs. 1 bis 6 BNatSchG n.F. sind auf Vorhaben, die bereits genehmigt wurden und solche Vorhaben, die bis zum 01.09.2025 beantragt werden, nicht anzuwenden, es sei denn, der Vorhabenträger verlangt die Anwendung (vgl. § 74 Abs. 4, Abs. 5 BNatSchG n.F.).

2. Vorgaben zur artenschutzrechtlichen Ausnahme im Genehmigungsverfahren

Von den Verboten des § 44 BNatSchG, zu denen auch das vorgenannte Tötungs- und Verletzungsverbot zählt, können die Behörden unter bestimmten Voraussetzungen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG Ausnahmen zulassen, unter anderem aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses. § 45b Abs. 8 BNatSchG n.F. wurde mit dem Ziel eingeführt, die Erteilung derartiger artenschutzrechtlicher Ausnahmen zu vereinfachen und die Rechtssicherheit zu erhöhen.14

§ 45b Abs. 8 Nr. 1 BNatSchG n.F. wurde dabei als Parallelvorschrift zu § 2 EEG n.F. geschaffen und sieht entsprechend vor, dass die Errichtung und der Betrieb von WEA im überragenden öffentlichen Interesse liegen und zugleich der öffentlichen Sicherheit dienen. Diese Regelung soll klarstellen, dass der Betrieb von WEA neben dem privatwirtschaftlichen Interesse der Betreiber auch im öffentlichen Interesse liegt. Dieses öffentliche Interesse muss bei der Abwägung mit anderen Rechtsgütern, berücksichtigt werden. Zudem geht aus der Neuregelung hervor, dass die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme aufgrund des Schutzes der öffentlichen Sicherheit auch zum Zwecke des Windenergieausbaus möglich ist.15

Daneben legt § 45b Abs. 8 BNatSchG n.F. geringere Anforderungen an den Nachweis von Standortalternativen im Rahmen des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG fest. Die Ausnahmeerteilung nach § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG steht unter dem Vorbehalt, dass zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Population einer Art nicht verschlechtert. Nach Maßgabe des § 45b Abs. 8 Nr. 2 BNatSchG n.F. sind Standortalternativen in Gebieten, die für Windenergie ausgewiesen sind, in der Regel nicht zumutbar, solange nicht festgestellt wurde, dass das jeweilige Land den vorgegebenen Flächenbeitragswert nach dem WindBG erreicht hat. Gemäß § 45b Abs. 8 Nr. 3 BNatSchG n.F. sind in Gebieten, die nicht für Windenergie ausgewiesen sind, Standortalternativen, die außerhalb eines 20-Kilometer-Radius liegen, im Regelfall unzumutbar; es sei denn, es handelt sich um ein Natura-2000-Gebiet mit kollisions- oder störempfindlichen Vogel- oder Fledermausarten.

§ 45b Abs. 8 Nr. 4, 5 BNatSchG n.F. führt die Anforderungen an den Erhaltungszustand der Art näher aus. Eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Art, die der Ausnahmeerteilung entgegenstünde, ist danach zu verneinen, wenn eine Verschlechterung der lokalen Population unter Berücksichtigung von Schutzmaßnahmen nicht zu erwarten ist oder wenn sich der Zustand der Population in dem betroffenen Bundesland oder auf Bundesebene nicht verschlechtert. Der Erhaltungszustand der Art wird vorerst, sprich bis zur Schaffung eines entsprechenden Monitoringsystems, auf der Grundlage bestehender Erkenntnisse bewertet. Demnach reicht es für eine Nicht-Verschlechterung des bundes- bzw. landesweiten Erhaltungszustandes aus, dass die betroffene Art nicht auf einer Gefährdungsliste steht.16

§ 45b Abs. 8 Nr. 6 BNatSchG n.F. komplettiert die Erleichterungen für die Ausnahmeerteilung durch die Vorgabe, dass die Ausnahme zu erteilen ist, sofern die Voraussetzungen nach § 45 Abs. 7 Sätze 1 bis 3 BNatSchG vorliegen. Im Ergebnis besteht daher kein Ermessen der Behörde im Hinblick auf die Ausnahmeerteilung, es handelt sich nunmehr um eine gebundene Entscheidung.

§ 45b Abs. 9 BNatSchG n.F. regelt die Zulässigkeit der Anordnung von fachlich anerkannten Schutzmaßnahmen neben einer Ausnahmeerteilung nach § 45 Abs. 7 Sätze 1 bis 3 BNatSchG. Die Anordnung solcher Schutzmaßnahmen für die in Anlage 1 Abschnitt 1 des Gesetzes genannten Brutvogelarten dürfen nur angeordnet werden, wenn dadurch der Jahresenergieertrag nicht um 6 bzw. um 4 Prozent verringert wird.

3. Spezielle Vorgaben für die artenschutzrechtliche Prüfung bei Repowering-Anlagen

§ 45c BNatSchG n.F. übernimmt die Funktion, den § 16b Abs. 4 BImSchG a.F. bezüglich WEA an Land ins BNatSchG zu überführen.17 Dabei erweitert § 45c Abs. 1 Satz 2 BNatSchG n.F. den Anwendungsbereich der Regelung im Verhältnis zu § 16b Abs. 4 BImSchG a.F. Während die Altregelung nach Maßgabe des § 16b Abs. 2 Satz 2 BImSchG nur auf Anlagen Anwendung fand, die innerhalb von 24 Monaten nach Rückbau der Bestandsanlage errichtet werden und deren Abstand zur Bestandsanlage das Zweifache der Gesamthöhe der neuen Anlagen nicht übersteigt, erfasst § 45c BNatSchG n.F. alle Anlagen, die in den 48 Monaten, die auf den Rückbau der Bestandsanlage folgen, errichtet werden und bei denen der Abstand zur Bestandanlage nicht mehr als das Fünffache der Gesamthöhe beträgt.

Wie schon zuvor § 16b Abs. 4 BImSchG a.F. sieht § 45c Abs. 2 Satz 2 BNatSchG n.F. vor, dass Auswirkungen der Bestandsanlage im Rahmen der artenschutzrechtlichen Prüfung als Vorbelastung zu berücksichtigen sind. Anders als die Vorgängerregelung konkretisiert § 45c Abs. 2 Satz 3 BNatSchG n.F. die miteinzubeziehenden Umstände durch eine beispielhafte Auflistung („insbesondere“). Insofern sind die Anzahl, die Höhe, die Rotorfläche, die planungsrechtliche Zuordnung der Bestandsanlage, die Lage der Brutplätze der kollisionsgefährdeten Arten, die Belange des Artenschutzes zum Zeitpunkt der Genehmigung und die durchgeführten Schutzmaßnahmen relevant (§ 45c Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 4 BNatSchG n.F.). Eine weitere Konkretisierung der Prüfungsmodalitäten soll durch einen ministerialen Leitfaden erfolgen.18

Ferner stellt § 45c Abs. 2 Satz 4 BNatSchG eine Regelvermutung auf, dass kein signifikant erhöhtes Tötungs- und Verletzungsrisiko besteht, wenn die Auswirkungen der Neuanlage geringer oder gleichbleibend im Vergleich zu denen der Bestandsanlage sind. Das gilt nicht, sofern die Anlage in einem Natura-2000-Gebiet mit kollisions- oder störempfindlichen Vogel- oder Fledermausarten gelegen ist. Abweichend von § 45b Abs. 8 Nr. 2 und 3 BNatSchG n.F. sind Standortalternativen bei Repowering-Anlagen im Regelfall nicht zumutbar, es sei denn der Standort liegt in einem oben beschriebenen Natura-2000-Gebiet (§ 45c Abs. 4 BNatSchG n.F.). Im Vergleich zu § 48 Abs. 8 Nr. 2 und 3 BNatSchG n.F. kommt es damit zu einer deutlichen Privilegierung der Repowering-Anlagen.19

III. Vorgaben zu nationalen Artenhilfsprogrammen

§ 45d Abs. 1 Satz 1 BNatSchG n.F. gibt dem Bundesamt für Naturschutz die Aufgabe auf, nationale Artenhilfsprogramme aufzustellen und die zur Umsetzung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Die Artenhilfsprogramme sollen dazu dienen, eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes der lokalen, regionalen und überregionalen Populationen durch den Ausbau der erneuerbaren Energien zu verhindern und langfristig die Qualität sowie Vernetzung der Lebensräume dieser Arten und den Erhaltungszustand zu verbessern. § 45d Abs. 2 BNatSchG n.F. unterstützt die Finanzierung der Artenhilfsprogramme dadurch, dass der Vorhabenträger für ein Vorhaben, für das eine Ausnahme § 45 Abs. 7 i.V.m. § 45b Abs. 8 Nr. 5 BNatSchG n.F. erteilt wurde, ohne dass Schutzmaßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustandes durchzuführen sind, zu einer Geldzahlung verpflichtet ist. Diese Gelder sollen für Maßnahmen nach § 45d Abs. 1 BNatSchG n.F. verwendet werden.

C. Ausblick

Mit den Neuerungen im BNatSchG erhöht der Bundesgesetzgeber die Verfügbarkeit von Flächen für die Windenergie, indem die Errichtung und der Betrieb von WEA in Landschaftsschutzgebieten nicht mehr verboten sind. Gleichermaßen schafft er durch die Festlegung gesetzlicher Standards für die Anwendung artenschutzrechtlicher Tatbestände die Basis für eine einheitlichere und damit auch verlässlichere Behördenpraxis.

Zu begrüßen ist daneben die Privilegierung von Repowering-Anlagen, an die sich durch ihren langen Betrieb sowohl die Bevölkerung als auch die Fauna vor Ort gewöhnen konnte. Die bemerkenswerte Schaffung eines „Artenschutz-Fonds“ wird zugleich, neben der Zielsetzung eines beschleunigten Ausbaus Erneuerbarer Energien, zu einem Mehr an gezieltem Artenschutz führen.


Fußnoten


1)

BGBl I 2022, 1362.

2)
3)
4)
5)
6)
7)

BT-Drs. 20/2354, S. 25; BVerfG, Beschl. v. 23.10.2018 - 1 BvR 2523/13 Rn. 24.

8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)

BT-Drs. 20/2354, S. 26 f.

16)
17)
18)
19)

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