juris PraxisReporte

Leitsatz

Die Festsetzung eines urbanen Gebiets ist nicht erforderlich, wenn die Planung nicht auf die Realisierung der für dieses Gebiet kennzeichnenden städtisch gemischten Nutzung abzielt, sondern in einem von zwei Teilbereichen entsprechend dem Charakter eines allgemeinen Wohngebiets überwiegend Wohnbebauung entstehen soll und im anderen Teilbereich ein gewerblich genutztes Parkhaus geplant ist. Die Zusammenfassung dieser Nutzungen zu einem urbanen Gebiet stellt sich als Etikettenschwindel dar.

A.

Problemstellung

Das urbane Gebiet nach § 6a BauNVO – die Vorstellung der nutzungsgemischten „Stadt der kurzen Wege“, des lebendigen öffentlichen Raums, in dem Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung, Kultur und Erholung in ein- und demselben Quartier vorgesehen sind – wird man vielleicht vor Augen haben, wenn man etwa an den einen oder anderen kultigen Innenstadtbezirk Berlins oder an die Gründerzeitquartiere Leipzigs denkt. Die beschauliche Gemeinde Binz im Norden Mecklenburg-Vorpommerns wird einem dabei eher nicht in den Sinn kommen. Über die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans, der die Festsetzung eben eines solchen Gebiets am Rande der Gemeinde Binz vorsah, hatte das OVG Greifswald in dem besprochenen Normenkontrollurteil zu entscheiden. Es hat dem Plangeber die vorgebliche Absicht, dort tatsächlich ein urbanes Gebiet festsetzen zu wollen, denn auch nicht abgenommen. Die Entscheidung bietet ein schönes Lehrbeispiel für einen klassischen „Etikettenschwindel“ und seine Einordnung im Fehlerfolgensystem der bauplanungsrechtlichen Normenkontrolle. Sie macht allerdings auch deutlich, welch hoher Begründungsaufwand in der Rechtsprechungspraxis nötig ist, um eine redliche Inanspruchnahme des weiten Gestaltungsspielraums, den das urbane Gebiet dem Plangeber mit § 6a BauNVO einräumt, von einer nur vorgeschobenen – missbräuchlichen – Planung abzugrenzen. In diesem Kontext bietet die Entscheidung auch eine umfassende Erläuterung des genannten Baugebietstyps und gibt den aktuellen Stand der Diskussion zu den Grenzen für seine planerische Festsetzung wieder.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

I. Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Satzung über die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 9 „Alte Gärtnerei/MZO“ der Gemeinde Binz, mit der der noch unbebaute nördliche Teil des ursprünglichen Plangebiets mit einer Größe von etwa 4,9 ha neu überplant wird. Dieses liegt am nördlichen Rand des bebauten Bereichs der Gemeinde Binz in Richtung Prora. Es handelt sich um den Standort eines früheren Ferienlagers der Armee. Der Geltungsbereich der 3. Änderung wurde zuletzt als unbefestigter Parkplatz und Zirkusplatz genutzt. Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines Grundstücks, das Teil des ursprünglichen Plangebiets ist, aber nicht zum Geltungsbereich des streitgegenständlichen Änderungsplans gehört. Es liegt südlich hiervon und berührt lediglich mit seinem nordwestlichen Eckpunkt die Südostecke des Änderungsplangebiets.

Der Geltungsbereich der streitgegenständlichen 3. Änderung des Bebauungsplans erstreckt sich mit seinem südlichen Teil mit einer Breite von etwa 65 bis 75 m zwischen einerseits der in Nord-Süd-Richtung verlaufenden L 29, den Bahngleisen und zum Teil der B Allee im Westen und andererseits den östlich anschließenden Flächen von Freizeiteinrichtungen und einer Sporthalle sowie einer Grundschule knapp 120 m weit nach Norden und weitet sich mit seinem nördlichen Teil Richtung Osten in der Weise auf, dass der Bereich zwischen der B Allee im Westen und dem Küstenwald im Osten in voller Breite umfasst wird.

Die streitgegenständliche Änderung des Bebauungsplans sieht von der B Allee aus nach Osten Richtung Küstenwald gestaffelte Nutzungen vor. In erster Reihe entlang der Straße sind urbane Gebiete (MU) mit Tiefen von zwischen knapp 40 m und etwa 55 m angeordnet. Nach den textlichen Festsetzungen sind dort Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Ferienwohnungen und Tankstellen ausgeschlossen, Einzelhandelsbetriebe nur als Läden mit einer Verkaufsfläche von bis zu 200 qm zulässig. In dem als MU2 bezeichneten Gebiet im südlichen Teil – dem Grundstück der Antragstellerin am nächsten gelegen – ist eine Wohnnutzung unzulässig. In den nördlich anschließenden Baufeldern MU1 ist „straßenseitig entlang der festgesetzten Baulinien“ eine Wohnnutzung im Erdgeschoss nur ausnahmsweise zulässig. Die Nutzungsschablonen sehen für das MU2 eine Grundflächenzahl von 0,8 und eine Gesamthöhe von 17,0 m vor, für das MU1 eine Grundflächenzahl von 0,6 sowie drei Vollgeschosse zuzüglich eines Staffelgeschosses nach näherer Vorgabe der textlichen Festsetzungen. Für beide Bereiche ist eine abweichende Bauweise vorgesehen, die in den textlichen Festsetzungen dahin gehend näher bestimmt wird, dass die Gebäude als Einzelhäuser, Doppelhäuser oder Hausgruppen mit seitlichem Grenzabstand zu errichten sind, wobei die Länge höchstens 120 m betragen darf. Die in der Planzeichnung dargestellten Baufenster ermöglichen entlang der B Allee – von Süden nach Norden – Längen von etwa 41 m, 57 m, 92 m und 65 m. Das Baufenster des MU2 weist Seitenlängen von 41 m und 50 m auf und umfasst damit eine Grundfläche etwas über 2.000 qm. Im nördlichen, Richtung Osten aufgeweiteten Teil des Änderungsplangebiets folgen rückwärtig der entlang der B Allee angeordneten urbanen Gebiete – gestaffelt Richtung Küstenwald – zunächst ein allgemeines Wohngebiet und sodann ein Sondergebiet Ferienhausgebiet. Im allgemeinen Wohngebiet sind Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Ferienwohnungen, Tankstellen und Gartenbaubetriebe ausgeschlossen. Die Nutzungsschablone sieht eine Grundflächenzahl von 0,4, drei Vollgeschosse zuzüglich Staffelgeschoss und offene Bauweise vor. Das Sondergebiet Ferienhausgebiet dient der Errichtung von Ferienhäusern und Ferienwohnungen. Die Erschließung ist durch eine Fortsetzung der E Straße in nördliche Richtung vorgesehen (Planstraße V); diese soll im nördlichen, Richtung Osten aufgeweiteten Teil des Änderungsplangebiets zwischen dem urbanen Gebiet und dem allgemeinen Wohngebiet verlaufen.

Nach dem Inhalt der Planbegründung soll der bislang unbebaute Bereich als neues Quartier mit gemischter Nutzung entwickelt werden. Die Planungsziele werden dahin gehend formuliert, dass u.a. gewerbliche Angebote wie ein Großparkhaus für Tagesgäste bzw. Pendler als Abschirmung entlang der B Allee, ferner Wohnungen in verschiedenen Wohnformen (Mehrgenerationswohnen, Mietwohnungen, Reihenhäuser) einschließlich Pflegewohnen und Altenpflege für rund 250 Einwohner sowie Stadtvillen mit bis zu 90 Ferienwohnungen entstehen sollen. Weiter wird wie folgt formuliert:

„Mit der Entwicklung werden insb. folgende Ziele verfolgt:

- Sicherung der Wohnungsversorgung der örtlichen Bevölkerung, dabei sollen die Bedarfe älterer Menschen durch Ansiedlung entsprechender Einrichtungen ebenso berücksichtigt werden wie die Belange von Familien mit mehreren Kindern und die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung,

- Ausbau der (touristischen) Infrastruktur, insb. eines zentralen Großparkplatzes/-parkhauses als Auffangparkplatz für Tagesgäste des Ostseebades, auch als Maßnahme zur Reduzierung der Verkehrsbelastung im Ort,

- sparsamer Umgang mit Grund und Boden durch Innenentwicklung (Nutzung und Verdichtung vorgenutzter Siedlungsbereiche).“

Nach Durchführung des Aufstellungsverfahrens, in dem die Antragstellerin Einwendungen erhob, beschloss die Gemeindevertretung am 04.02.2021 über die Abwägung und fasste den Satzungsbeschluss. Nach Ausfertigung am 24.02.2021 wurde die Satzung am 23.03.2021 im Amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde bekanntgemacht.

Die Antragstellerin hat am 12.08.2021 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht geltend, als Eigentümerin eines an das Plangebiet unmittelbar angrenzenden Grundstücks antragsbefugt zu sein. In der Sache trägt sie im Wesentlichen vor, die Festsetzung eines urbanen Gebiets stehe nicht mit der Zweckbestimmung des Gebiets in Einklang. Dies ergebe sich aus der geplanten Nutzungsmischung, bei der eine überwiegende Wohnnutzung einem geringen Anteil an gewerblicher Nutzung gegenüberstehe. Auch nach seiner Lage am Rand des Siedlungsgebiets einer Kleinstadt entspreche das vorgesehene Gebiet nicht einem urbanen Gebiet i.S.d. § 6a BauNVO, das der städtischen Innenentwicklung diene und auf typisch städtische Gebiete mit hoher Baudichte zugeschnitten sei. Auch das Maß der baulichen Nutzung entspreche nicht der Zweckbestimmung eines urbanen Gebiets, dessen Wesensmerkmal eine verdichtete Bebauung sei. Tatsächlich diene die Festsetzung eines urbanen Gebiets lediglich dem Ziel, die Schutzstandards angrenzender Grundstückseigentümer geringzuhalten.

II. Der Normenkontrollantrag hatte Erfolg. Das OVG Greifswald hat ihn für zulässig – dabei die Antragstellerin für antragsbefugt – und begründet gehalten. Die Festsetzung eines urbanen Gebiets sei städtebaulich nicht erforderlich; dies führe zur Unwirksamkeit der Planung insgesamt.

Eine Planung sei u.a. dann nicht erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und daher unzulässig, wenn das Planungsergebnis nicht der Planungsabsicht entspreche, wie sie sich insbesondere aus den Planungsvorgängen ergebe. Dies gelte auch für einzelne Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienten. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gebiete es insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen konsistent verhalte. Hierher gehörten die Fälle des sogenannten Etikettenschwindels. Ein solcher Fall liege vor, wenn Veränderungen der baulichen Struktur vorgesehen würden, die nicht ernsthaft beabsichtigt seien, wobei die Gebietsfestsetzung nur vorgeschoben werde, um ein auf dem Papier stimmiges Konzept einzuhalten und in der Sache Abwägungsmaßstäbe zu verschieben. Dies sei z.B. der Fall, wenn die Verwirklichung eines mischgebietstypischen Nebeneinanders von Wohnen und Gewerbe tatsächlich nicht gewollt, sondern nur vorgeschoben sei, um aus Gründen des Immissionsschutzes eine „Pufferzone“ zwischen gewerblicher und Wohnnutzung einzurichten. Ob dies der Fall sei oder nicht, richte sich nach dem wahren Willen der Gemeinde, so wie er aus dem Planungsvorgang und dem Planungsergebnis zu Tage trete.

Urbane Gebiete dienten nach § 6a Abs. 1 BauNVO dem Wohnen sowie der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören; dabei müsse die Nutzungsmischung nicht gleichgewichtig sein.

Betrachte man die Baufelder MU1 für sich genommen, so sei gemessen an den Planungszielen der Antragsgegnerin die Festsetzung eines urbanen Gebiets nicht erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Ziel der Planung sei nicht die Realisierung einer städtisch gemischten Nutzung gewesen, wie sie das urbane Gebiet kennzeichne, sondern lediglich eines Teils der dort zulässigen Nutzungen in einer Kombination, wie sie auch in einem allgemeinen Wohngebiet – dann allerdings bei geringerer baulicher Ausnutzung der Grundstücke – zulässig sei. Der Plangeber habe für diesen Bereich das Ziel formuliert, bei sparsamem Umgang mit Grund und Boden durch Innenentwicklung die Wohnungsversorgung der örtlichen Bevölkerung zu sichern. Der Nutzungsschwerpunkt solle auf der Wohnnutzung liegen. Dabei betone die Planbegründung, dass verschiedene Wohnformen angeboten werden sollten, um unterschiedliche Bewohnergruppen ansprechen und eine sozial gemischte Bewohnerschaft erreichen zu können. Damit werde die gesetzliche Vorgabe einer Nutzungsmischung gemäß § 6a Abs. 1 BauNVO jedoch nicht erfüllt. Was eine gewerbliche Nutzung angehe, sollten ausweislich der Planbegründung allerdings „auch gewerbliche Versorgungsangebote sowie Einrichtungen der sozialen Infrastruktur integriert werden“. Nach der textlichen Festsetzung sei straßenseitig entlang der festgesetzten Baulinien eine Wohnnutzung im Erdgeschoss nur ausnahmsweise zulässig. In diesem Bereich strebe die Gemeinde eine gewerbliche Nutzung an. Das betreffe jedoch nur den als Fußgängerbereich vorgesehenen „Platz“ im westlichen Teil der Planstraße S; die entsprechende Breite der Baufelder nördlich und südlich des Platzes sei mit jeweils knapp 35 m gering. Hinzu komme, dass die textliche Festsetzung Ziff. I.1.1) für Einzelhandelsbetriebe eine Verkaufsflächenbegrenzung auf 200 qm vorsehe, was nur sehr kleine Läden erlaube. Soziale, kulturelle und andere Einrichtungen seien nach dem Willen des Plangebers ebenfalls nur in einem Umfang vorgesehen, wie sie auch im allgemeinen Wohngebiet zulässig seien. Was das Maß der Bebauung angehe, ergebe sich aus der Festsetzung einer Grundflächenzahl von 0,8 und einer dreigeschossigen Bebauung zuzüglich Staffelgeschoss auf maximal 66% des darunterliegenden Geschosses eine faktische Geschossflächenzahl von 2,2. Diese bleibe hinter der gemäß § 17 Abs. 1 BauNVO in der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Gemeindevertretung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 21.11.2017 für urbane Gebiete geltenden Obergrenze von 3,0 deutlich zurück. Andererseits überschreite sie die seinerzeitige Obergrenze von 1,2 für allgemeine Wohngebiete deutlich. Allerdings reiche die Festsetzung eines verdichtet-städtischen Maßes der Bebauung nicht aus, um einen auf die Verwirklichung urbaner Strukturen i.S.d. § 6a BauNVO abzielenden Planungswillen der Gemeinde anzunehmen. Die Festsetzungen zum Maß der Bebauung folgten der Festlegung der Nutzungsart, nicht aber umgekehrt.

Bei isolierter Betrachtung der Baugebiete MU1 sei nach Auffassung des Senats angesichts der grundsätzlich angestrebten vorwiegenden Wohnnutzung, wie sie gemäß § 4 Abs. 1 BauNVO dem Charakter eines allgemeinen Wohngebiets entspreche, nicht ersichtlich, weshalb für diesen Bereich nicht ein solches ausgewiesen worden sei. Dass die vorgesehenen Nutzungen auch in einem urbanen Gebiet zulässig seien, reiche nicht aus, um die entsprechende Festsetzung städtebaulich zu rechtfertigen. Eine solche Rechtfertigung ergebe sich auch nicht daraus, dass weitere, darüber hinausgehende Nutzungen nicht ausgeschlossen würden. Planungsziel wie Realisierungserwartung der planenden Gemeinde seien lediglich auf Ausschnitte aus dem Katalog der im urbanen Gebiet zulässigen Nutzungen gerichtet, mit denen der Gebietscharakter insgesamt nicht verwirklicht werde. Dem entspreche es, dass der Vorentwurf für diesen Bereich noch ein allgemeines Wohngebiet vorgesehen gehabt habe. Der Landkreis habe dagegen Einwände erhoben, insbesondere im Hinblick darauf, dass angesichts der Lage „in erster Reihe“ entlang der mit starken Immissionsbelastungen verbundenen Verkehrswege (L 29 und Bahnstrecke) der immissionsschutzrechtliche Schutzstandard für ein allgemeines Wohngebiet nicht gewährleistet werden könne und es Maßnahmen des aktiven Schallschutzes bedürfe. Dass der nachfolgenden Änderung des Planentwurfs dahin gehend, dass nunmehr ein urbanes Gebiet vorgesehen worden sei, eine entsprechende inhaltliche Änderung des Plankonzepts zugrunde gelegen habe, sei nicht ersichtlich. Im Gegenteil sei die Planbegründung – insbesondere bei der Formulierung der Planziele – in wesentlichen Passagen wortlautidentisch geblieben. Vor diesem Hintergrund gehe der Senat davon aus, dass ein urbanes Gebiet festgesetzt worden sei, um eine Wohnnutzung bei herabgesetzten immissionsschutzrechtlichen Schutzstandards zu ermöglichen, und die Kosten und Flächenverluste zu vermeiden, die mit etwa erforderlichen aktiven Schallschutzmaßnahmen verbunden wären.

Ebenso sei bei isolierter Betrachtung des Baufelds MU2 mangels Übereinstimmung mit der formulierten Planungsabsicht die Festsetzung eines urbanen Gebiets nicht erforderlich. Denn die vorgenommene Angebotsplanung sei auch für das MU2 über die mit der Planung verfolgte Absicht hinaus „zu breit“ angelegt. Die angestrebte Nutzung eines Gebiets durch einen einzigen Gewerbebetrieb rechtfertige die Festsetzung eines urbanen Gebiets nicht. Andere urbane Nutzungen oder auch nur andere gewerbliche Nutzungen als ein Parkhaus seien vom Plangeber nicht gewollt. Auch dass die Planung für das MU2 gewissermaßen hilfsweise realisierungsoffen wäre, in dem Sinne, dass die Gemeinde auch die Möglichkeit der Verwirklichung (anderer) gewerblicher Nutzungen in ihren Willen aufgenommen hätte, könne der Senat nicht erkennen. Vor diesem Hintergrund sei nicht ersichtlich, weshalb die Gemeinde zur Verwirklichung ihres Planungsziels für das MU2 nicht ein Sondergebiet Parkhaus festgesetzt habe. So habe es der Vorentwurf vorgesehen gehabt; ebenso wie bei den MU1 sei dann im weiteren Verlauf des Planaufstellungsverfahrens die Gebietsausweisung geändert worden, ohne dass dem ein geändertes Planungskonzept zu Grunde gelegt worden wäre. Der Senat gehe deshalb davon aus, dass der Sinn der Festsetzung des MU2 sich nur mit Blick auf die Planung insgesamt erschließe, nämlich dahin gehend, dass der Plangeber zur Rechtfertigung des „wohnlastigen“ MU1 als Teil eines urbanen Gebiets die Darstellung einer beabsichtigten gewerblichen Nutzung von Gewicht an anderer Stelle im urbanen Gebiet für erforderlich gehalten habe.

Auch bei einer Gesamtbetrachtung des MU1 und des MU2 sei die Erforderlichkeit der Festsetzung angesichts der formulierten Planungsabsicht zu verneinen. Der Senat könne nicht erkennen, dass die Planung darauf abziele, ein Gebiet mit dem Charakter eines urbanen Gebiets zu schaffen. Vorgesehen würden einerseits im Norden Gebietsteile, die nach der angestrebten Nutzung einem allgemeinen Wohngebiet entsprächen, und auf der anderen Seite im Süden ein gewerblich genutztes Parkhaus, das vornehmlich touristischen Zwecken dienen solle. Die für das urbane Gebiet kennzeichnende Nutzungsmischung ergebe sich daraus nicht.

Insgesamt sei nicht erkennbar, dass in dem fraglichen Bereich ein lebendiger öffentlicher Raum geschaffen werden solle, in dem eine räumliche Konzentration von Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung, Kultur und Erholung organisiert werden solle bzw. eine nutzungsgemischte „Stadt der kurzen Wege“ entstehen solle, wie es dem Leitbild des urbanen Gebiets entspreche. Soweit die Antragsgegnerin auf entsprechende Einwände im Aufstellungsverfahren lediglich darauf hingewiesen habe, die Nutzungsmischung im urbanen Gebiet müsse nicht gleichgewichtig sein und nicht in allen Baufeldern erreicht werden, und es sei „nicht zu erkennen, dass die Gebietscharakteristik des urbanen Gebiets im vorliegenden Fall nicht erreicht werden wird bzw. nicht gewollt wäre“, ergebe sich daraus nicht, dass der Planungswille der Gemeinde gerade auf die Realisierung dieser Gebietscharakteristik abgezielt habe. Hinzu komme, dass Binz als Gemeinde mit etwa 5.500 Einwohnern für die Schaffung eines urbanen Gebiets von vornherein schwerlich geeignet sein dürfte. Noch schwieriger werde dies in einem Plangebiet, das am Rand der Gemeinde liege.

Insgesamt handle es sich bei der Festsetzung eines urbanen Gebiets für die Baufelder MU1 und MU2 nach Auffassung des Senats um einen Etikettenschwindel. Die Festsetzung eines urbanen Gebiets diene lediglich dazu, die gewünschte Wohnbebauung unter Absenkung der immissionsschutzrechtlichen Zulässigkeitsschwelle und damit ohne aktive Schallschutzmaßnahmen verwirklichen zu können. Das sei unzulässig. Die Unwirksamkeit der Festsetzung eines urbanen Gebiets führe zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.

C.

Kontext der Entscheidung

I. Gemäß § 6a Abs. 1 Satz 1 BauNVO dienen urbane Gebiete (MU) dem Wohnen sowie der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören. Nach Satz 2 der Bestimmung muss die Nutzungsmischung nicht gleichgewichtig sein. Zentrales Ziel dieser mit dem „Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt“ vom 04.05.2017 (BGBl I, 1057) eingeführten Baugebietskategorie ist es, anknüpfend an die Leitgedanken der Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt von 2007, planerisch die nutzungsgemischte Kommune der kurzen Wege zu verwirklichen und so Innenentwicklungspotentiale besser realisieren zu können (vgl. Bönker in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 3. Aufl. 2024, § 6a Rn. 3). Das OVG Greifswald hat die Zielsetzungen im Einzelnen umfassend wie folgt beschrieben (Rn. 65 m.w.N.): Zur Schaffung dringend benötigten Wohnraums soll die Innenentwicklung gefördert werden. Dem Siedlungsdruck auf den Außenbereich (Stichwort: Flächen auf der „grünen Wiese“) soll entgegengewirkt werden, die Flächenneuinanspruchnahme eingegrenzt und Verkehr vermieden und reduziert werden. Zu diesem Zweck wird auch eine höhere Bebauungsdichte ermöglicht (vgl. § 17 Abs. 1 BauNVO: GRZ 0,8, GFZ 3,0). Es soll berücksichtigt werden, dass eine zunehmende Verdichtung in Innenstadtlagen Nutzungskonflikte auch im Hinblick auf den Lärmschutz mit sich bringen kann, insbesondere bei heranrückender Wohnbebauung. Der Handlungsspielraum der Kommunen bei der Entwicklung gemischter Gebiete soll erweitert werden. Der obergerichtlichen Rechtsprechung zur Durchmischung von Mischgebieten und dem bei Fehlen einer gleichgewichtigen Verteilung von Wohnen und Gewerbe erhobenen Vorwurf des „Etikettenschwindels“ (vgl. etwa VGH München, Urt. v. 03.04.2007 - 25 N 03.1282 Rn. 17 f.) soll Rechnung getragen werden. Die mit der Gebietskategorie verfolgte Zielsetzung wird auch unter dem Schlagwort der nutzungsgemischten „Stadt der kurzen Wege“ zusammengefasst. Es soll ein lebendiger öffentlicher Raum gefördert werden, in dem – insoweit in Abkehr vom Planungsleitbild der Nutzungstrennung – eine räumliche Konzentration von wichtigen Funktionen wie Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung, Kultur und Erholung organisiert wird (vgl. zum Ganzen Gesetzentwurf der Bundesregierung v. 23.01.2017, BT-Drs. 18/10942, S. 32 und 56; OVG Koblenz, Urt. v. 11.05.2022 - 8 C 10646/21 Rn. 48).

II. Das OVG Greifswald hat klargestellt, dass die Anwendung des § 6a BauNVO nicht bereits aufgrund der Lage des Gebiets am Rand der Ortslage bzw. im Hinblick darauf ausgeschlossen sei, dass es sich um einen bislang keine Hochbauten aufweisenden Bereich handle (Rn. 68 m.w.N.): Die Festsetzung als urbanes Gebiet ist zwar auf die städtische Innenentwicklung ausgerichtet, dennoch ist der Anwendungsbereich des § 6a BauNVO nicht auf die Überplanung bebauter Bereiche der Gemeinden beschränkt. Vielmehr kommt auch die erstmalige Ausweisung eines Baugebiets ebenso in Betracht wie die Festsetzung eines solchen Gebiets am Stadtrand (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 11.05.2022 - 8 C 10646/21 Rn. 53 m.w.N.). Auch den Gesetzesmaterialien sind keine belastbaren Anhaltspunkte für einen Willen des Gesetzgebers zu entnehmen, den räumlichen Anwendungsbereich von § 6a BauNVO – ohne entsprechende begrenzende Merkmale im Gesetzeswortlaut, wie sie sich etwa in § 4a Abs. 1 Satz 1 BauNVO finden – auf innerstädtische Lagen mit einer bestimmten vorgefundenen (Misch-)Struktur, Gemengelage oder Nutzungsgeschichte zu beschränken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.06.2023 - 4 BN 33/22 Rn. 17).

Das OVG Greifswald hat weiter deutlich gemacht, dass die Anwendung des § 6a BauNVO auch nicht im Hinblick auf die vergleichsweise geringe Größe der Gemeinde ausgeschlossen sei, die zwar einen Tourismusschwerpunkt darstelle, aber nur wenige Tausend Einwohner habe (Rn. 69 m.w.N.). Das ist unbeschadet der wohl auf städtische Strukturen abzielenden Wendung „urban“ und des entsprechenden Titels des Gesetzes vom 04.05.2017 („Gesetz zur […] Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt“) deswegen richtig, weil – worauf das OVG Greifswald auch zutreffend abhebt – eine Empfehlung des Ausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung, wonach ein urbanes Gebiet nur in größeren Kommunen bzw. nur in bestimmten Ballungsräumen festgesetzt werden dürfte (BR-Drs. 806/1/16, S. 28 f.), gerade nicht Gesetz geworden ist. Ebenso richtig dürfte allerdings auch die weitere Feststellung des OVG Greifswald sein, dass die Festsetzung aus tatsächlichen Gründen in kleinen und mittleren Kommunen nur ausnahmsweise in Betracht kommen dürfte. Dem entspricht es, dass die in dem parallel zum Gesetzgebungsverfahren der BauGB-Novelle 2017 unter Beteiligung mehrerer unterschiedlich großer Städte und Gemeinden durchgeführten Planspiel des Deutschen Instituts für Urbanistik zur Städtebaurechtsnovelle 2016/2017 (abrufbar unter https://difu.de/publikationen/2017/planspiel-zur-staedtebaurechtsnovelle-2016-2017.html, Stand 18.08.2024) beteiligt gewesene Gemeinde Zingst (!) keine „geeigneten Anwendungsfälle“ für die geplanten Regelungen in ihrer Gemeinde gesehen hat (ebenso übrigens die Gemeinde Sylt, vgl. Planspiel zur Städtebaurechtsnovelle 2016/2017, a.a.O., S. 96).

III. Obwohl das OVG Greifswald danach die (unbebaute) Randlage des Plangebiets sowie die vergleichsweise geringe Größe der Gemeinde Binz für grundsätzlich unschädlich gehalten hat, ist es hier gleichwohl mit überzeugender Begründung von einem Etikettenschwindel ausgegangen. Davon spricht man, wenn eine Gemeinde eine von ihrem eigentlichen planerischen Willen abweichende Festsetzung bewusst trifft, um so anderweitige Schwierigkeiten oder Folgeprobleme zu vermeiden. Es geht insoweit um Veränderungen der baulichen Struktur, die nicht ernsthaft beabsichtigt, sondern nur vorgeschoben sind („Etikett“), und die nicht dafür herhalten dürfen, die Abwägungsmaßstäbe zu verschieben (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.06.2014 - 4 CN 6/12 Rn. 20; BVerwG, Urt. v. 28.02.2002 - 4 CN 5/01 Rn. 32; BVerwG, Urt. v. 16.03.2000 - 4 BN 6/00 Rn. 4; Bischopink in: Bischopink/Külpmann/Wahlhäuser, Der sachgerechte Bebauungsplan, 5. Aufl. 2021, Rn. 512; zum Ganzen auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 25.01.2022 - OVG 10 S 17/21 Rn. 23). Solchen nur vorgeschobenen Festsetzungen fehlt die städtebauliche Rechtfertigung; sie sind nicht erforderlich i.S.v. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Ein „Etikettenschwindel“ muss deswegen auch nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB gerügt werden und bleibt als sog. „Ewigkeitsmangel“ auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 215 BauGB beachtlich (vgl. Berkemann, jM 2015, 470, 474 m.w.N. in N. 40).

Als Beispiel für einen Etikettenschwindel nennt das OVG Greifswald den anschaulichen Fall, dass die Verwirklichung eines mischgebietstypischen Nebeneinanders von Wohnen und Gewerbe tatsächlich nicht gewollt, sondern nur vorgeschoben wird, um aus Gründen des Immissionsschutzes eine „Pufferzone“ zwischen gewerblicher und Wohnnutzung einzurichten. Eine vergleichbare Motivation des Plangebers hat das Gericht im Ergebnis auch hier erkannt: Dass der Planungswille der Gemeinde gerade auf die Realisierung eines Baugebiets abgezielt hätte, das dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ mit der entsprechend städtisch gemischten Nutzung entsprechen würde, sei nicht erkennbar. Das Gericht gehe vielmehr davon aus, dass – was in der Formulierung der allgemeinen Planziele klar zum Ausdruck komme – einerseits an verkehrsgünstig gelegener und ohnehin bereits stark immissionsbelasteter Stelle am Ortseingang ein Parkhaus errichtet werden solle und im Übrigen auf den durch eine bauliche Nutzung bereits vorgeprägten Flächen, die ebenfalls durch den Verkehrslärm der L 29 und der Bahntrasse stark immissionsbelastet seien, Wohnbebauung entstehen solle. Diese Ziele seien seit der Vorentwurfsfassung des Bebauungsplans, die in dem fraglichen Bereich ein allgemeines Wohngebiet und ein Sondergebiet Parkhaus vorgesehen habe, unverändert geblieben; dies zeige auch die passagenweise wortlautidentisch gebliebene Begründung. Die Festsetzung eines urbanen Gebiets stelle sich demgegenüber als „überschießend“ und von den Planungszielen der Gemeinde nicht gedeckt dar. Sie diene lediglich dazu, die gewünschte Wohnbebauung unter Absenkung der immissionsschutzrechtlichen Zulässigkeitsschwelle und damit ohne aktive Schallschutzmaßnahmen verwirklichen zu können. Der hohe Begründungsaufwand, den das OVG Greifswald dabei im Einzelnen zu leisten hatte, ist dem Umstand geschuldet, dass den Gemeinden mit der Einführung des urbanen Gebiets – insbesondere mit Satz 2 des § 6a BauNVO, wonach die Nutzungsmischung nicht gleichgewichtig sein muss – ein größerer Spielraum eingeräumt werden sollte, vor allem zur Schaffung dringend benötigten Wohnraums (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 11.05.2022 - 8 C 10646/21 Rn. 48). Die auch im Falle des OVG Greifswald deutlich gewordene Relevanz des Etikettenschwindels für eine in Wirklichkeit angestrebte überwiegende Wohnnutzung ergibt sich dabei aus den Lärmwerten der TA Lärm, die für das urbane Gebiet insbesondere tags mit 63 dB(A) höher liegen als die im Wohn- und im Mischgebiet zulässigen Werte (vgl. Ziff. 6.1 TA Lärm), sowie aus der gegenüber dem Wohngebiet höheren Bebauungsdichte (vgl. § 17 BauNVO). Dies erfordert eine sorgfältige Abgrenzung einer redlichen Inanspruchnahme dieses Handlungsspielraums von der nur vorgeschobenen Festsetzung (vgl. dazu auch Susnik, Das „urbane Gebiet“ zwischen Bauplanungsrecht und Immissionsschutzrecht, 2021, S. 106 ff.).

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die Gemeinden sollten gewarnt sein. Das gegenüber dem Wohngebiet und dem Mischgebiet herabgesetzte immissionsrechtliche Schutzniveau und die höhere mögliche Bebauungsdichte des urbanen Gebiets sollten den Plangeber nicht dazu verleiten, auf § 6a BauNVO zuzugreifen, wenn lediglich eine Wohnbebauung beabsichtigt ist, die sich insbesondere aufgrund der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen nicht oder nur mit Schwierigkeiten im gegebenen Plangebiet verwirklichen lässt. Den Planungsvorgängen muss eindeutig und konsistent das Ziel entnehmbar sein, ein Baugebiet festzusetzen, das tatsächlich insgesamt – bloße Ausschnitte aus dem Nutzungsspektrum genügen nicht – dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ mit der entsprechend städtisch gemischten Nutzung entspricht. Lehrreiches Anschauungsmaterial hierfür bietet nicht zuletzt die vorstehend besprochene Entscheidung des OVG Greifswald.

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Nachdem die fehlerhafte Festsetzung des urbanen Gebiets zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans geführt hat, konnte das OVG Greifswald die weiteren Fragen des Falles offenlassen. Dies betraf insbesondere die Frage, ob die Erwägungen des Plangebers zum Baufeld MU2, in dem die Errichtung des Parkhauses beabsichtigt war, hinsichtlich der Standortauswahl, der Maßfestsetzungen sowie der Bewältigung der Immissionskonflikte abwägungsfehlerhaft (§§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB) waren (Rn. 98 ff.). Kritisch gesehen hat es allerdings die Vorgabe für das urbane Gebiet in den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans, wonach Einzelhandelsbetriebe nur als Läden mit einer Verkaufsfläche von bis zu 200 qm zulässig seien, weil damit kein in der sozialen und ökonomischen Realität bereits vorhandener Anlagentyp beschrieben werde, und damit keine Unterart der Nutzung, für die allein § 1 Abs. 9 BauNVO eine Differenzierung erlaube (Rn. 97 m.w.N.).