Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Anlass für das Verfahren beim EuGH gab ein Vorabentscheidungsersuchen des OLG Hamm (OLG Hamm, Beschl. v. 19.05.2022 - III-2 Ausl 180/20). Dem lag folgende Fallkonstellation zugrunde: Die Türkei hatte um Auslieferung eines türkischen Staatsbürgers kurdischer Volkszugehörigkeit zum Zweck der Strafverfolgung ersucht. Der Verfolgte war 2010 in Italien als Flüchtling i.S.d. Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt worden und hielt sich legal in der Europäischen Union auf. Seit 2019 lebte er dauerhaft in Deutschland. Nachdem das OLG Hamm zunächst die Auslieferung des Verfolgten an die Türkei für zulässig erachtet hatte und vom BVerfG aufgehoben wurde (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.03.2022 - 2 BvR 2069/21), legte das OLG Hamm nunmehr dem EuGH vor und erbat die Klärung, ob eine positive Asylentscheidung eines anderen EU-Mitgliedstaats im Rahmen eines Auslieferungsverfahren aufgrund eines Ersuchens eines Drittstaats bindend sei.
Mit Urteil vom 18.06.2024 hat die Große Kammer des EuGH nunmehr entschieden, dass eine Bindungswirkung bestehe. Der EuGH verweist auf die Art. 18, Art. 19 EU-GrCH, die den Schutz vor politischer Verfolgung grundrechtlich verankern (Rn. 58 ff.) und nimmt Bezug auf die Richtlinien 2011/95/EU und 2013/32/EU. Mit der Richtlinie 2011/95/EU erfolgte eine Harmonisierung der materiellen Grundlagen für eine Entscheidung über die Flüchtlingseigenschaft. Zudem sind in der Richtlinie erste Verfahrensregeln definiert. Mit der Richtlinie 2013/32/EU wurden Regelungen zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes eingeführt.
Aus dem Zusammenspiel dieser Regeln folgert der EuGH in Rn. 64: „Im Zusammenhang mit der Beurteilung der Gefahr einer Verletzung von Art. 21 Abs. 1 der Richtlinie 2011/95 sowie von Art. 18 und Art. 19 Abs. 2 der Charta stellt der Umstand, dass ein anderer Mitgliedstaat der gesuchten Person gemäß den Richtlinien 2011/95 und 2013/32 die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt hat, einen besonders gewichtigen Gesichtspunkt dar, den die zuständige Behörde des ersuchten Mitgliedstaats zu berücksichtigen hat. Daher muss eine die Flüchtlingseigenschaft zuerkennende Entscheidung, solange diese Eigenschaft vom zuerkennenden Mitgliedstaat nicht aberkannt wurde, nach diesen Vorschriften dazu führen, dass diese Behörde die Auslieferung ablehnt.“
Der EuGH gibt insoweit vor, wie sich der um Auslieferung ersuchte Staat konkret verhalten soll. Geboten sei, dass die für die Auslieferung zuständige Behörde des ersuchten Mitgliedstaats unverzüglich einen Informationsaustausch mit der Behörde des anderen Mitgliedstaats, die die gesuchte Person als Flüchtling anerkannt hat, einleite. Hierbei müsse sie diese Behörde über das entsprechende Auslieferungsersuchen informieren, ihr ihre Stellungnahme zu diesem Ersuchen übermitteln und sie bitten, ihr innerhalb einer angemessenen Frist sowohl die ihr vorliegenden Informationen, die zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft geführt haben, als auch ihre Entscheidung über die Frage, ob dieser Person die Flüchtlingseigenschaft abzuerkennen ist, zu übermitteln (vgl. Rn. 68).
Eine solche Vorgehensweise sei geboten. Zwar sei der mit der Angelegenheit befasste EU-Mitgliedstaat nicht verpflichtet, dem Verfolgten die Flüchtlingseigenschaft positiv zuzugestehen (Rn. 43). Eine Auslieferung würde aber bedeuten, dass die – von einem anderen EU-Mitgliedstaat zuerkannte – Flüchtlingseigenschaft de facto beendet werde (Rn. 67). Damit drohten die in den Richtlinien niedergelegten Verfahrensregeln umgangen zu werden.
Kontext der Entscheidung
Bereits seit Jahrzehnten wird in Rechtsprechung und Literatur diskutiert, welche Rolle (positive) Asylentscheidungen für das Auslieferungsrecht spielen und ob aus einer Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft i.S.d. Genfer Konventionen eine Bindungswirkung ausgeht.
Das deutsche Recht hatte für diese Konstellation eine (vermeintliche) Lösung gefunden und in § 6 AsylG postuliert: „Die Entscheidung über den Asylantrag ist in allen Angelegenheiten verbindlich, in denen die Anerkennung als Asylberechtigter oder die Zuerkennung des internationalen Schutzes i.S.d. § 1 Absatz 1 Nummer 2 rechtserheblich ist. Dies gilt nicht für das Auslieferungsverfahren […].“ Hintergrund dieser gesetzgeberischen Entscheidung ist, dass der im Auslieferungsverfahren eingebundene OLG-Senat Gewähr dafür biete, dass die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 IRG bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 1 AsylG gewissenhaft geprüft werden. Dieser Regelungsansatz ist als verfassungsrechtlich vertretbar eingestuft worden (vgl. hierzu ausführlich BVerfG, Beschl. v. 23.02.1983 - 1 BvR 1019/82; Kubiciel in: Ambos/König/Rackow, Rechtshilferecht in Strafsachen, 2. Aufl. 2020, § 6, Rn. 71; Zimmermann in: Schomburg/Lagodny, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, 6. Aufl. 2020, § 6 IRG Rn. 75 f.; krit. Vogel in: Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 52. Lfg, 2021, § 6 Rn. 239 ff.).
Im Laufe der Zeit sah sich die Rechtsprechung immer häufiger mit der Frage konfrontiert, ob das OLG auch dann (negativ) über die Frage der politischen Verfolgung entscheiden dürfe, wenn die Asylentscheidung nicht von einer deutschen Behörde, sondern einer Behörde eines anderen EG/EU-Mitgliedstaats erlassen wurde. Das BVerfG lehnte im Jahr 1979 für den Fall eines in Frankreich anerkannten Flüchtlings eine Bindungswirkung unter Verweis auf die Vorgängervorschrift des § 6 AsylG ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.11.1979 - 1 BvR 654/79). Eine Bindungswirkung ergebe sich auch nicht aus den damals einschlägigen völkerrechtlichen Vorschriften (BVerfG, Beschl. v. 14.11.1979 - 1 BvR 654/79). Auch die Freizügigkeit des anerkannten Flüchtlings sei nicht unzumutbar eingeschränkt (BVerfG, Beschl. v. 14.11.1979 - 1 BvR 654/79). Dieses Postulat des BVerfG ist in der Rechtsprechung der Oberlandesgerichte rezipiert worden (vgl. OLG Karlsruhe, Beschl. v. 12.02.2004 - 1 AK 37/03; OLG Karlsruhe, Beschl. v. 27.07.2007 - 1 AK 41/07; OLG Karlsruhe, Beschl. v. 08.12.2008 - 1 AK 68/08; OLG Brandenburg, Beschl. v. 17.09.2018 - (1) 53 AuslA 66/17 (34/17); OLG Jena, Beschl. v. 25.01.2007 - Ausl 7/06; OLG München, Beschl. v. 10.07.1995 - Ausl 120/94 (48/94); OLG Hamm, Beschl. v. 11.12.2017 - 2 Ausl 147/17; vgl. zur Thematik auch Zimmermann in: Schomburg/Lagodny, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, 6. Aufl. 2020, § 6 IRG Rn. 78). Zwar wurde nunmehr akzeptiert, dass die Existenz einer positiven Asylentscheidung in einem anderen EU-Mitgliedstaat eine besonders gewissenhafte Prüfung des Auslieferungshindernisses der politischen Verfolgung gebiete. Eine Bindungswirkung sei jedoch zu verneinen.
Weniger Beachtung fand, dass das BVerfG auch eine Neubewertung im Falle weiter gehender Harmonisierung für möglich erachtet und ausgeführt hat (BVerfG, Beschl. v. 14.11.1979 - 1 BvR 654/79):
„Es erscheint zwar als wünschenswert, dass die durch verschiedene Vertragsstaaten der Genfer Konventionen vorgenommene Beurteilung, ob ein und dieselbe Person als in ihrem Heimatstaat politisch verfolgt zu betrachten ist, nicht unterschiedlich ausfällt, sondern dass nach Möglichkeit einheitliche Entscheidungen getroffen werden. Aus dieser Zielvorstellung lässt sich jedoch mangels entsprechender vertraglicher Vereinbarungen der Konventionsstaaten eine rechtliche Bindung des einen Staates nicht herleiten. Unter den gegenwärtigen Umständen erscheint es auch kaum als möglich, dass die Vertragsstaaten der Genfer Konventionen eine die eigene rechtliche Überprüfung allgemein ausschließende Bindung an die Anerkennungsentscheidung eines anderen Konventionsstaates hinnehmen können.“
Die vom BVerfG angesprochene Harmonisierung hat in der Folge auf europäischer Ebene stattgefunden. In der EU wurden materielle Grundlagen sowie Verfahrensvorgaben geschaffen. Für den Bereich des Ausländerrechts sind sogar spezielle Regelungen zur Freizügigkeit für anerkannte Flüchtlinge geschaffen worden.
Diese Veränderungen auf Ebene der EU haben schrittweise zu einem Umdenken geführt. In 2019 hat das BVerfG klargestellt, dass die Rechtsfrage einer unionsrechtlichen Bindungswirkung offen ist (BVerfG, Beschl. v. 22.10.2019 - 2 BvR 1661/19) und angedeutet, dass eine Vorlage an den EuGH geboten sein könnte. In 2022 hat das BVerfG dann besagte Zulässigkeitserklärung des OLG Hamm wegen Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG aufgehoben, weil das OLG Hamm die umstrittene, aber offene Rechtsfrage nicht dem EuGH vorgelegt habe (BVerfG, Beschl. v. 30.03.2022 - 2 BvR 2069/21 Rn. 45 ff. mit Darstellung des Streitstands in der deutschen Literatur). In Umsetzung dieser Rechtsprechung legte das OLG Hamm die besagte Rechtsfrage dem EuGH vor.
Die nun folgende Auseinandersetzung auf Ebene des EuGH ist für das Verständnis der Streitfrage äußerst hilfreich.
So war der EuGH nicht nur mit der vom OLG Hamm vorgelegten auslieferungsrechtlichen Frage befasst, sondern u.a. auch mit einer Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts, die eine ausländerrechtliche Frage zum Gegenstand hatte. Beide Verfahren befassten sich mit der Frage, ob die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch einen anderen Mitgliedstaat bindend ist. Die ausländerrechtliche Fragestellung war, ob mit einer Anerkennung durch einen anderen Staat auch eine Pflicht zur (positiven) Anerkennung durch die Bundesrepublik bestehe. Diese Frage ist von Bedeutung, da im Falle einer positiven Anerkennung als Flüchtling bestimmte Rechte zu gewähren sind. Eine solche Pflicht verneinte der EuGH (vgl. EuGH, Urt. v. 18.06.2024 - C-753/22). Zwar habe auch hier eine Konsultation zu erfolgen. Es gebe jedoch keine Pflicht, den Schutzstatus ohne eigene Prüfung zuzuerkennen. Anders sei dies zu bewerten, wenn durch die (Auslieferungs-)Entscheidung des Zweitmitgliedstaates die Anerkennungsentscheidung des Erstmitgliedstaates de facto unterlaufen werde (EuGH, Urt. v. 18.06.2024 - C-352/22). In einem solchen Fall sei eine Bindungswirkung zu bejahen. Unter dem Schlagwort „Bindungswirkung von Asylentscheidungen“ verbergen sich mithin zwei verschiedene Fallkonstellation, die unterschiedlich zu bewerten sind.
Die Entscheidung der Großen Kammer in der Rechtssache C-352/22 ist auch deshalb interessant, weil die Kammer dabei vom Vorschlag vom Generalanwalt de la Tour (EuGH, Schlussantrag v. 19.10.2013 - C-352/22) abweicht. Dieser hatte sich gegen die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft ausgesprochen (Rn. 54 ff.), hatte dabei wohl aber auch die ausländerrechtliche Facette (vgl.o.) im Blick (vgl. Rn. 55, 63, 67).
Darüber hinaus betont Generalanwalt de la Tour, dass es im Falle der Auslieferung – anders als nach Art. 12 Abs. 3a, 3b der Richtlinie 2003/109/EG – an einem Mechanismus fehle, um die gesuchte Person an den Erstmitgliedstaat zu überstellen. Aus der Richtlinie 2003/109/EG lasse sich daher keine Bindungswirkung herleiten (vgl. Rn. 80). Vorzugswürdig ist allerdings eine andere Lesart der in Rede stehenden Richtlinien. So dient die Richtlinie 2003/109/EG dem Schutz des anerkannten Flüchtlings. Dieser soll als dauerhaft Aufenthaltsberechtigter Freizügigkeit im Unionsgebiet genießen. Damit er hiervon effektiv Gebrauch machen kann, soll er nicht befürchten müssen, durch einen anderen EU-Mitgliedstaat in einen Nicht-Mitgliedstaat, in dem ihm politische Verfolgung droht, ausgewiesen zu werden. Daher ordnet Art. 12 Abs. 3a, 3b ein Verfahren an, welches eine Einbindung des Erstmitgliedstaats sicherstellt und verhindert, dass die Zuerkennungsentscheidung de facto umgangen wird. Die Regelung sichert damit, dass für den Fall von Zweifeln am Fortbestand der Flüchtlingseigenschaft im Erstmitgliedstaat das in den Richtlinien 2011/95/EU und 2013/32/EU normierte Verfahren durchlaufen wird.
Der Schutz vor Umgehung der in den Richtlinien normierten Verfahrensvorgaben und der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens hat die Große Kammer schlussendlich dazu bewegt, eine Bindung des Zweitmitgliedsstaats dergestalt zu bejahen, dass die Auslieferung so lange zu versagen ist, wie der Schutzstatus vom Erstmitgliedstaat Bestand hat. Der Generalanwalt hatte hier eine Konsultationspflicht für ausreichend – allerdings auch für geboten – erachtet (Rn. 112 ff.).
