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Anmerkung zu:BVerwG 8. Senat, Urteil vom 09.06.2021 - 8 C 32/20
Autor:Dr. Robert Keller, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:17.01.2022
Quelle:juris Logo
Normen:§ 86 VwGO, § 12 PBefG, § 16 PBefG, Art 12 GG, § 144 VwGO, § 2 PBefG, § 15 PBefG, § 68 VwGO, § 55 PBefG, § 13 PBefG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 1/2022 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Keller, jurisPR-BVerwG 1/2022 Anm. 1 Zitiervorschlag

Übertragung von Rechten und Pflichten aus Taxikonzessionen



Leitsätze

1. § 55 Satz 1 PBefG verpflichtet zur Durchführung eines Vorverfahrens bei der Anfechtung aller Verwaltungsakte nach dem Personenbeförderungsgesetz (§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 VwGO); Entsprechendes gilt bei Klagen auf Vornahme solcher Verwaltungsakte (§ 68 Abs. 2 VwGO), jeweils vorbehaltlich der in § 55 Satz 2 PBefG genannten Ausnahmen. Eine Befugnis, hiervon Abweichendes zu regeln, hat der Landesgesetzgeber nicht.
2. Die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung ist nicht Voraussetzung für die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten hieraus.
3. Eine Genehmigung zur Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer Personenbeförderungsgenehmigung kann nicht mehr erteilt werden, wenn der Genehmigungsantrag zwar vor dem Erlöschen der Genehmigung gestellt wurde, die Personenbeförderungsgenehmigung aber zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung bereits erloschen ist.



A.
Problemstellung
Der Verkehr mit Taxis ist durch das PBefG sehr strikt reguliert (vgl. nur Knauff in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht I, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 74); die maßgeblichen Normen bedürfen der Interpretation. Die hier anzuzeigende Entscheidung gab dem BVerwG Gelegenheit, mehrere höchstrichterlich noch ungeklärte Fragen in diesem Bereich zu beantworten.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger war Inhaber zweier bis zum 07.08.2018 befristeter Taxikonzessionen. Nachdem das Finanzamt die Beklagte im Januar 2015 über ein Ermittlungsverfahren gegen den Kläger informiert hatte, hörte sie ihn zum Widerruf der Taxikonzessionen an. Am 26.02.2016 beantragte der Kläger gemeinsam mit Herrn M. G. für den Fall des Widerrufs der Taxikonzessionen die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten daraus auf diesen. Mit Bescheid vom 20.07.2016, dem Kläger zugestellt am 28.07.2016, widerrief die Beklagte die dem Kläger erteilten Taxikonzessionen, ordnete die sofortige Vollziehung des Widerrufs an und lehnte den Antrag auf Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten aus den Taxikonzessionen ab.
Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Widerruf der Taxikonzessionen und hilfsweise auf Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten daraus gerichtete Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nur hinsichtlich der Abweisung des Hilfsantrags zugelassen. Mit Urteil vom 06.10.2020 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Die Klage sei ohne vorherige Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, jedoch unbegründet. Die Erteilung der begehrten Genehmigung sei zwar nicht schon mangels persönlicher Zuverlässigkeit des Klägers, wohl aber deshalb abzulehnen, weil die Rechte und Pflichten aus den Taxikonzessionen zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht durch Widerruf, jedenfalls aber aufgrund der Befristung der Konzessionen erloschen gewesen seien. Dass der Kläger die Genehmigung vor dem Erlöschen der Konzessionen beantragt habe, könne daran nichts ändern, weil sein Antrag unvollständig gewesen sei. Daher greife auch die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG nicht ein. Der Kläger habe zudem auf deren Eintritt verzichtet.
Das BVerwG hat dieses Urteil im Ergebnis bestätigt, da es sich aus anderen Gründen als vom Oberverwaltungsgericht angenommen als richtig erwies (§ 144 Abs. 4 VwGO).
Das BVerwG stellt in verfahrensrechtlicher Hinsicht zunächst – auch wenn es für seine Entscheidung nicht unbedingt darauf angekommen wäre – klar, dass § 55 Satz 1 PBefG für die Anfechtung aller Verwaltungsakte nach dem PBefG – vorbehaltlich der in Satz 2 der Norm genannten, hier nicht einschlägigen Ausnahmen – die Durchführung eines Vorverfahrens vorschreibt. Entsprechendes gilt gemäß § 68 Abs. 2 VwGO für Verpflichtungsklagen auf Vornahme solcher Verwaltungsakte.
Schon die Verwendung des Wortes „auch“ in § 55 Satz 1 PBefG legt nahe, dass ein Vorverfahren nicht nur bei der Anfechtung von Verwaltungsakten oberster Landesverkehrsbehörden oder des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, sondern auch in allen übrigen Fällen durchzuführen ist. Dem entspricht der systematische Zusammenhang mit § 55 Satz 2 PBefG, der auf weitere Ausnahmen vom generellen Erfordernis eines Vorverfahrens bei der Anfechtung von Verwaltungsakten nach dem Personenbeförderungsgesetz verweist. Auch Sinn und Zweck des § 55 Satz 1 PBefG sprechen für die Annahme eines weiten Anwendungsbereichs der Vorschrift. Sie schreibt die Durchführung eines Vorverfahrens für die Anfechtung von Verwaltungsakten einer Gruppe von Behörden vor, bei denen der Bundesgesetzgeber von einer besonders hohen fachlichen Qualifikation ausgeht und deswegen ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO grundsätzlich für entbehrlich hält. Erachtet der Bundesgesetzgeber im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes die Durchführung eines Vorverfahrens sogar bei Verwaltungsakten solcher Behörden für erforderlich, spricht dies erst recht für die Verpflichtung zur Durchführung eines Vorverfahrens beim Erlass von Verwaltungsakten im Bereich des Personenbeförderungsrechts durch nachgeordnete Behörden.
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO räumt dem Landesgesetzgeber keine Befugnis ein, von der in § 55 Satz 1 PBefG angeordneten Pflicht zur Durchführung eines Vorverfahrens abzuweichen. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermöglicht ein solches Abweichen nur, soweit sich die Pflicht zur Durchführung des Vorverfahrens aus § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergibt. Dafür sprechen der systematische Bezug zwischen § 68 Abs. 1 Satz 2 und Satz 1 VwGO sowie die Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die das BVerwG im Einzelnen auswertet.
Unabhängig davon war die Verpflichtungsklage hier gleichwohl ohne Vorverfahren zulässig, weil sich die für den Erlass eines Widerspruchsbescheides zuständige Behörde auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hatte.
Das BVerwG bejaht sodann eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) durch das Berufungsgericht. Auch in der Sache beruht das Urteil der Vorinstanz auf einer Verletzung von Bundesrecht.
Das OVG geht allerdings revisionsrechtlich fehlerfrei davon aus, dass die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG nicht Voraussetzung für die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten hieraus gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG ist. Für dieses Auslegungsergebnis spricht schon der Wortlaut der Vorschrift. Eine Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz darf nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer dartun. Das gilt auch für die hier streitige Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten aus einer bestehenden personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung. Bei einer solchen Genehmigung können zwar sowohl der Inhaber der Genehmigung, deren Rechte und Pflichten übertragen werden sollen, als auch derjenige, auf den die Rechte und Pflichten übertragen werden sollen, Antragsteller sein. Antragsteller als Unternehmer im Sinne der Vorschrift ist aber nur derjenige, der durch die Übertragung der Rechte und Pflichten zum Unternehmer wird, nicht auch der, der seine Unternehmereigenschaft dadurch verliert. Sinn und Zweck des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG bestätigen dieses Verständnis. Die Vorschrift dient wesentlich – wenn auch nicht nur – dem Verbraucherschutz. Für den Fahrgast ist die Zuverlässigkeit dessen von Bedeutung, der für die Erfüllung des Vertrages, also für die ordnungsgemäße Beförderung, einstehen muss. Das ist derjenige, dem die Rechte und Pflichten aus einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung übertragen werden, nicht aber derjenige, der diese Rechte und Pflichten in Folge der Übertragung verliert.
Die Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer Genehmigung zur Personenbeförderung kann allerdings nur genehmigt werden, wenn diese im Zeitpunkt der Erteilung der Übertragungsgenehmigung noch bestehen. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 PBefG bedarf die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten der Genehmigung. Schon der Wortlaut der Vorschrift legt nahe, dass zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung der Übertragung noch Rechte und Pflichten aus der erteilten Personenbeförderungsgenehmigung bestehen müssen. Dies wiederum setzt den Fortbestand der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung voraus. Eine Übertragungsgenehmigung kann nur erteilt werden, solange diese Genehmigung (noch) besteht. Mit deren Erlöschen gehen auch die durch sie begründeten Rechte und Pflichten unter mit der Folge, dass sie nicht mehr auf den Übertragungsempfänger übergehen können; eine Übertragungsgenehmigung ginge deshalb ins Leere. Dies gilt auch dann, wenn die Genehmigung zwar im Zeitpunkt der Antragstellung noch bestand, jedoch vor – tatsächlicher oder nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierter – Erteilung der Übertragungsgenehmigung erloschen ist. Für dieses Verständnis sprechen auch systematische Gründe. Nach § 2 Abs. 1 PBefG muss der Unternehmer, der Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein, die auf Antrag (§ 12 PBefG) gemäß § 15 PBefG schriftlich für eine bestimmte Geltungsdauer im Rahmen der §§ 13 Abs. 5 Satz 5 und 16 PBefG zu erteilen ist. Daraus ergibt sich, dass die Genehmigung Rechte und Pflichten erst mit ihrem Wirksamwerden und ihrer Aushändigung sowie nur bis zum Ablauf ihres Geltungszeitraums begründet. Zugleich folgt daraus, dass die Genehmigung nicht rückwirkend für eine bereits vorher begonnene Personenbeförderung erteilt werden kann. Denn in einem solchen Falle wäre der Unternehmer bei Beförderungsbeginn gerade noch nicht im Besitz der Genehmigung gewesen.
Mit Ablauf der Genehmigung untergegangene Rechte und Pflichten können weder übertragen, noch kann ihre Übertragung genehmigt werden. Eine dazu erforderliche Rückwirkung der Übertragungsgenehmigung sieht das Gesetz nicht vor. Eine Übertragungsgenehmigung nach Ablauf der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung lässt die mit dieser erloschenen Rechte und Pflichten auch nicht rückwirkend wiederaufleben oder in der Person des Übertragungsempfängers neu erstehen.
Träfe die gegenteilige Auffassung zu, würden die gesetzlichen Regelungen über die Befristung von Genehmigungen und deren Verlängerung oder Wiedererteilung unterlaufen. Auch die Verpflichtung, im Fall eines Bewerberüberhangs die Auswahlkriterien des § 13 Abs. 5 PBefG zu beachten, würde zweckwidrig beschränkt, wenn die für Genehmigungsübertragungen geltenden Einschränkungen dieser Verpflichtung (§ 13 Abs. 7 PBefG) durch rückwirkende Übertragungsgenehmigungen beliebig perpetuiert werden könnten. Einer solchen Auslegung stünde auch das Recht von Neubewerbern auf chancengleichen Berufszugang entgegen. Die Privilegierung von Übertragungsempfängern gemäß § 13 Abs. 7 PBefG ist vor Art. 12 Abs. 1 GG nur gerechtfertigt, weil die Rechte und Pflichten aus der Genehmigung allein für deren restliche Geltungsdauer übertragen, aber nicht darüber hinaus verlängert oder gar rückwirkend jenseits der gesetzlichen Beschränkung der Geltungsdauer neu geschaffen werden.
Dass eine Übertragungsgenehmigung nicht mehr nach Erlöschen der zu übertragenden Genehmigung erteilt werden kann, führt ferner – wie das BVerwG deutlich macht – nicht dazu, dass Rechte der Antragsteller durch pflichtwidriges Verzögern der Bescheidung ihres Antrags über den Ablauf der zu übertragenden Genehmigung hinaus willkürlich beschränkt oder gar vereitelt werden könnten.
Ebenfalls nicht mit Bundesrecht vereinbar sind die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht eine auf Billigkeitsgründe gestützte Übertragbarkeit von Rechten und Pflichten aus einer bereits erloschenen Genehmigung zur Personenbeförderung verneint hat. Sie stützen sich auf die Annahme, der Antrag des Klägers sei unvollständig und damit nicht genehmigungsfähig gewesen; dieser tatsächliche Ausgangspunkt des Berufungsurteils ist indessen mit dem vom BVerwG schon zuvor dargelegten Verfahrensfehler behaftet.
Das Berufungsurteil beruht zudem auf fehlerhaften Erwägungen, mit denen es den Eintritt der Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG verneint. Soweit es auf einen Verzicht des Klägers auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion abstellt, wird übersehen, dass ein solcher rechtlich nicht möglich ist. § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bestimmt, dass die beantragte Genehmigung als erteilt gilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist für die Entscheidung über den Antrag versagt wird. Diese Rechtsfolge tritt kraft Gesetzes und unabhängig vom Willen des Begünstigten ein. Verzichtet werden kann daher nicht auf die Fiktion, sondern allenfalls auf die Rechte aus der fingierten Genehmigung. Ein solcher Verzicht lag hier nicht vor.
Das Berufungsurteil stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten aus den ihm erteilten Taxikonzessionen auf Herrn M. G. nicht zu. Die Taxikonzessionen waren zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bereits erloschen. Sie verloren ihre Wirksamkeit nicht erst mit dem regulären Ablauf ihrer Geltungsdauer, sondern schon am 28.07.2016 mit der Zustellung des für sofort vollziehbar erklärten Widerrufsbescheids. Er wurde bis zu seiner rechtskräftigen Bestätigung durch das – insoweit nicht mehr angegriffene – Urteil des Verwaltungsgerichts weder behördlich noch gerichtlich außer Vollzug gesetzt.
Billigkeitsgründe können eine andere Entscheidung nicht rechtfertigen. Für eine Ausnahme von der Regel, dass die Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nur bis zu deren Erlöschen genehmigt werden kann, fehlt es an einem normativen Anknüpfungspunkt.
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG kann dem Begehren des Klägers ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Abgesehen davon, dass die Regelung keine Anspruchsgrundlage, sondern eine Fiktion normiert, liegen auch deren Voraussetzungen hier nicht vor. Das ergibt sich aus dem Umstand, dass die Taxikonzessionen des Klägers wegen seines aufschiebend bedingten Übertragungsgenehmigungsantrags bereits vor Ablauf der Dreimonatsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG erloschen waren. Diese Frist begann erst mit dem Widerruf der Konzessionen zu laufen, weil der Übertragungsgenehmigungsantrag nur hilfsweise für den Fall des Widerrufs gestellt worden war. Wegen der ununterbrochenen sofortigen Vollziehbarkeit des Widerrufs bis zu seiner rechtskräftigen Bestätigung verloren die Konzessionen ihre Wirksamkeit bereits, bevor die mit dem Widerruf beginnende Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ablaufen konnte.


C.
Kontext der Entscheidung
Im Hinblick auf das personenbeförderungsrechtliche Verwaltungsverfahren war bislang umstritten, ob ein Vorverfahren gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch Landesgesetz für entbehrlich erklärt werden kann oder ob § 55 Satz 1 PBefG einer solchen Regelung entgegensteht (vgl. die Nachweise hierzu im Berufungsurteil, OVG Münster, Urt. v. 06.10.2020 - 13 A 1682/18 Rn. 29 und 31). Das BVerwG legt nunmehr dar, dass die besseren Gründe für die zuletzt genannte Auffassung sprechen, der namentlich keine Gesichtspunkte aus der Gesetzgebungsgeschichte – sei es des PBefG, sei es der VwGO – entgegenstehen. Abgesehen davon war die Klage im vorliegenden Fall auch deswegen ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, weil sich die zuständige Behörde sachlich auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hatte; in einem solchen Fall ist dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 15.09.2010 - 8 C 21/09 Rn. 24 - BVerwGE 138, 1; BVerwG, Urt. v. 20.04.1994 - 11 C 2/93 Rn. 18).
Das BVerwG betont in der Sache, dass die Zuverlässigkeit des Inhabers einer Genehmigung zur Personenbeförderung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG nicht Voraussetzung für die Genehmigung der Übertragung der Rechte und Pflichten hieraus ist. Denn der Verwirklichung des von der Vorschrift verfolgten Zwecks des Verbraucherschutzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.08.2015 - 3 C 14/14 Rn. 17 - BVerwGE 152, 382) dient die Zuverlässigkeit der Person, der die Rechte und Pflichten übertragen werden, und nicht diejenige des „Altinhabers“.
Bestätigt hat das BVerwG, dass die Übertragung von Rechten und Pflichten aus einer Genehmigung zur Personenbeförderung nur genehmigt werden kann, wenn diese im Zeitpunkt der Übertragungsgenehmigung noch besteht. Dies war schon vor geraumer Zeit für den Fall eines nach Erlöschen der Genehmigung gestellten Antrags auf Übertragungsgenehmigung entschieden worden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.02.1996 - 11 B 10/96 Rn. 6 und 8), gilt aber auch dann, wenn die zu übertragende Genehmigung zwar im Zeitpunkt der Antragstellung noch bestand, aber vor Erteilung der Übertragungsgenehmigung erloschen ist. Für die gegenteilige Annahme findet sich im Personenbeförderungsrecht keine Grundlage.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung beantwortet mehrere offene Fragen des Personenbeförderungsrechts und sorgt daher für Klarheit bei der praktischen Rechtsanwendung.



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