juris PraxisReporte

Leitsätze

1. Bei einem (Ersatz-)Neubau einer bisher vierstreifigen Autobahntalbrücke in einer dem sechsstreifigen Ausbau genügenden Breite handelt es sich um eine Änderung einer Bundesfernstraße in Form der erheblichen baulichen Umgestaltung (§ 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG).
2. Das Ergebnis einer Vorprüfung nach dem UVPG ist nicht nachvollziehbar i.S.v. § 5 Abs. 3 Satz 2 UVPG, wenn das die Vorprüfungspflicht auslösende Vorhaben in den von der Behörde zugrunde gelegten Unterlagen keine Erwähnung findet.

A.

Problemstellung

Kern des Streits ist die Frage, ob die Autobahn GmbH ohne Genehmigungsverfahren bzw. unter Verzicht auf Plangenehmigung eine bisher vierspurige Autobahntalbrücke abreißen und durch eine auf sechs Fahrspuren dimensionierte neue Brücke ersetzen darf.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Mit seinem Antrag begehrt der anerkannte Naturschutzverein die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen eine wasserrechtliche Plangenehmigung und naturschutzrechtliche Befreiungen, die der beklagte Kreis für den Ersatzneubau einer Autobahnbrücke erteilt hat.

Ursprünglich hatte die beigeladene Trägerin der Autobahnbaulast vorgehabt, für die Autobahnbrücke, die im Bereich eines später sechsstreifig auszubauenden Autobahnabschnitts liegt, einen Planfeststellungsantrag zu stellen. Dieser Antrag war auch vorbereitet worden. Zur Beschleunigung des offenbar bautechnisch dringend erforderlichen Neubaus hat sich die Beigeladene später entschieden, auf das zeitaufwendige Planfeststellungsverfahren zu verzichten und das – bereits in den für einen späteren sechsstreifigen Ausbau erforderlichen Dimensionen geplante – Brückenbauwerk vorab als Ersatzneubau zu errichten. Dafür hat sie beim Kreis eine wasserrechtliche Plangenehmigung für die bauzeitlich erforderliche Verrohrung des von der Autobahnbrücke überspannten Flusses, sowie ebenfalls bauzeitlich erforderliche Befreiungen von den Festsetzungen des Landschaftsplans und eine Ausnahme vom gesetzlichen Biotopschutz beantragt und erhalten.

Das OVG Münster hat die aufschiebende Wirkung der Klage wegen der überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache wiederhergestellt.

Zunächst hat der Senat dem Argument der Beklagten widersprochen, dem Kläger fehle für seinen Antrag deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil es der angegriffenen Genehmigungen gar nicht bedürfe; die Beigeladene könne insoweit den geplanten Ersatzneubau auch ohne die angegriffenen Genehmigungen errichten. Zum einen sei aus Sicht des Senats fraglich, ob sich jene Genehmigungen in einer gefahrenabwehrrechtlichen Regelung erschöpften, für die allein die Beigeladene nach § 4 Satz 2 FStrG von Erlaubnissen, Genehmigungen und Abnahmen anderer Behörden als den Fernstraßenbehörden befreit sei. Zum anderen sei eine Entscheidung über die angegriffenen Genehmigungen schon deshalb für den Kläger in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nützlich, weil die materielle Rechtslage, über die im Streitverfahren zu entscheiden sei, auch bei einer verwaltungsverfahrensfreien Verwirklichung des Bauvorhabens einzuhalten sei. Schließlich seien das Vorliegen der angegriffenen wasserrechtliche Plangenehmigung und der naturschutzrechtlichen Befreiungen die Voraussetzung, auf die das Fernstraßen-Bundesamt seine Entscheidung über den Entfall der Plangenehmigung wegen Vorliegens der erforderlichen behördlichen Entscheidungen gestützt habe.

Grundsätzlich sei nämlich das von der Beigeladenen geplante Bauvorhaben – entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen – planfeststellungsbedürftig. Es handle sich nicht um einen planrechtsfrei zu errichtenden Ersatzneubau. Insbesondere könne bei einem um 20% breiteren Bauwerk, das erkennbar darauf ausgelegt sei, durch den späteren sechsstreifigen Ausbau eine Steigerung der verkehrlichen Leistungsfähigkeit zu erzielen, nicht von einer Wiederherstellung des planfestgestellten Bestandsbauwerks nebst planrechtsfreier Anpassung an den Stand der Technik gesprochen werden. Vielmehr handle es sich um eine erhebliche bauliche Umgestaltung i.S.d. § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG.

Es könne im Eilverfahren dahinstehen, ob die Beklagte im Hinblick auf die Planrechtsbedürftigkeit des Autobahnbauvorhabens für den Erlass der angegriffenen Entscheidungen überhaupt zuständig gewesen sei, weil sich die Entscheidungen selbst bereits aus anderen Gründen als rechtswidrig erwiesen.

Sowohl die wasserrechtliche Plangenehmigung als auch die naturschutzrechtlichen Befreiungen erwiesen sich jeweils schon im Hinblick auf die UVP-Vorprüfung als unheilbar verfahrensfehlerhaft. Für das Verfahren der wasserrechtlichen Plangenehmigung sei zwar die für einen Gewässerausbau grundsätzlich erforderliche UVP-Vorprüfung durchgeführt worden. UVP-Vorprüfungen unterlägen auch nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung darauf, ob sie auf vollständigen und schlüssigen Unterlagen beruhten. Dies sei jedoch hier nicht der Fall. Der UVP-Vorprüfung im wasserrechtlichen Plangenehmigungsverfahren habe eine Unterlage aus dem später nicht weitergeführten früheren fernstraßenrechtlichen Plangenehmigungsantrag zugrunde gelegen, die eine bauzeitliche Verrohrung des zu überspannenden Gewässers überhaupt nicht vorgesehen, sondern nur ausgeführt habe, die Gewässerfunktion dürfe bauzeitlich nicht beeinträchtigt werden.

Für die naturschutzrechtlichen Befreiungen sei überhaupt keine UVP-Vorprüfung durchgeführt worden, obwohl es sich bei diesen Entscheidungen um Vorentscheidungen für einen UVP-vorprüfungspflichtigen Autobahnausbau gehandelt habe, so dass auch für die Befreiungen eine UVP-Prüfung hätte durchgeführt werden müssen. Die später für das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren durchgeführte UVP-Vorprüfung könne die fehlende UVP-Prüfung in jenem Verfahren nicht ersetzen.

Zudem fehle mindestens der wasserrechtlichen Plangenehmigung eine Entscheidung über den naturschutzrechtlichen Ausgleich für die Eingriffe in Natur und Landschaft. In einem Verfahren mit Konzentrationswirkung dürfe nicht darauf verwiesen werden, diese Belange würden in einem anderen Verfahren berücksichtigt. Insoweit hatte die wasserrechtliche Planfeststellung in vielen Punkten schlicht auf Unterlagen aus dem früheren fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsantrag verwiesen. Aber auch soweit der Eingriff in Natur und Landschaft nicht auf den plangenehmigten Gewässerausbau, sondern auf das Bauvorhaben im Übrigen zurückgehe, dürfte es an einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsentscheidung fehlen; das mit der örtlichen Naturschutzbehörde hergestellte „Benehmen“ reiche insoweit nicht aus.

C.

Kontext der Entscheidung

Mit Wirkung zum 01.01.2021 ist die Verantwortung für Bau und Erhaltung der Bundesautobahnen aus der Landesauftragsverwaltung der Länder auf die Autobahn GmbH übergegangen. Diese muss – mit einer sich im Aufbau befindlichen Verwaltung – nicht nur die laufenden (Bau-)Verfahren, sondern auch die Bestandsbauwerke in dem Zustand übernehmen, in denen die jeweiligen Landesverwaltungen sie ihr überlassen haben. So erklärt sich die maximal situationselastische Vorgehensweise und Argumentation der Beigeladenen im Verfahren, die hier erkennbar versucht hat, im Hinblick auf die nachträglich erkannte Dringlichkeit der Erneuerung des bestehenden Brückenbauwerks auf die Schnelle die Planungen für ein laufendes Planfeststellungsverfahren in einen planrechtsfreien Ersatzneubau „umzumodeln“.

Gleichwohl zeigt gerade die vorliegende Entscheidung, dass eine Verfahrensgestaltung, die sich ausschließlich am Terminplan orientiert, nicht zielführend ist. Nicht nur ist es der Beigeladenen in der dafür zur Verfügung stehenden Zeit nicht gelungen, die ursprünglich für das Planfeststellungsverfahren vorbereiteten Unterlagen so anzupassen, dass sie nunmehr auch widerspruchsfrei zu den jeweils beantragten Teilgenehmigungen gepasst hätten. Auch das gewählte Verfahren war zwar aus Sicht der Beigeladenen mit weniger Verwaltungs- und Beteiligungsaufwand verbunden, für das geplante Bauvorhaben jedoch ungeeignet. Ohne jegliches Genehmigungsverfahren als Ersatzneubau für das bisher vierspurige Brückenbauwerk ließ sich das bereits auf einen späteren sechsspurigen Ausbau dimensionierte Bauwerk erkennbar nicht herstellen. Insoweit handelt es sich – wie der Senat zutreffend klargestellt hat – nicht nur wegen der geänderten Größe des Überbaus, sondern vor allem wegen der damit beabsichtigten Steigerung der Leistungsfähigkeit um eine wesentliche Änderung der bestehenden Straße. Auch der von der Autobahn GmbH wohl tatsächlich angestrebte Verzicht auf Planfeststellung nach § 74 Abs. 7 VwVfG kam hier nicht in Betracht. Unabhängig davon, ob ein vollständiger Neubau der bestehenden Autobahnbrücke mit Verbreiterung um zwei zusätzliche Spuren, der einen langen bauzeitlichen Gewässerausbau erforderlich macht, noch als „Fall unwesentlicher Bedeutung“ im Sinne dieser Vorschrift eingestuft werden kann, lagen auch nicht alle erforderlichen behördlichen Entscheidungen vor. Insoweit fehlte aus Sicht des Senats, neben der – fehlerhaften – wasserrechtlichen Plangenehmigung für den Gewässerausbau und den – ebenfalls fehlerhaften – naturschutzrechtlichen Befreiungen zumindest eine naturschutzrechtliche Ausgleichsregelung. Es hätte zur Umsetzung des Verfahrens daher mindestens einer Plangenehmigung bedurft.

Die Entscheidung zeigt zudem, dass – unabhängig von der Verbreiterung des Überbaus – allein zur koordinierten Bewältigung der für die Bauausführung erforderlichen wasser- und naturschutzrechtlichen Entscheidungen einschließlich der sich aus dem UVPG ergebenden Öffentlichkeitsbeteiligungspflicht die Durchführung eines solchen Verfahrens auch sinnvoll gewesen wäre. Während die Änderung der Gestalt des endgültigen Bauwerks selbst und die dadurch gesteigerte Verkehrsfunktion verhältnismäßig wenig Auswirkungen auf Natur und Landschaft haben dürften, ist dies bei den bauzeitlichen Auswirkungen gänzlich anders. Die für eine Umsetzung eines solchen Brückenbauvorhabens erforderliche Großbaustelle hat allein durch die benötigten Baustelleinrichtungsflächen, Baustraßen und die bauzeitliche Wasserführung enorme Auswirkungen auf Natur und Landschaft. Dies ist für Vorhaben des Erhalts oder der Ertüchtigung bestehender Verkehrsinfrastrukturen nicht untypisch. Während bei der Planfeststellung für den erstmaligen Bau von Verkehrsvorhaben Lage und Ausgestaltung der Bauwerke die zentrale Rolle spielen, nehmen bei Vorhaben zur baulichen Erneuerung und Anpassung an den aktuellen Stand der Technik die baubedingten Auswirkungen und dafür erforderliche (Einzel-)Genehmigungen mittlerweile einen derartigen Umfang an, dass der Gesetzgeber etwa in § 18 Abs. 1a Satz 3 AEG für eigentlich planrechtsfreie Vorhaben sogar eine Wahlmöglichkeit für den Vorhabenträger eröffnet, freiwillig ein Planfeststellungsvorhaben durchzuführen.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Mit seiner Entscheidung hat der Senat klargestellt, dass es sich bei der – in der Praxis nicht unbekannten – Vorgehensweise, eine Straße ohne Genehmigung tatsächlich so zu verbreitern, dass es für die Ausweisung neuer Fahrspuren nur noch neuer Fahrbahnmarkierungen bedarf, um eine planfeststellungsbedürftige wesentliche Änderung der Straße handelt.

Für einen verbreiternden Brückenersatzneubau wie im vorliegenden Fall soll dies zukünftig jedoch nicht mehr gelten. Als Reaktion auf diese Entscheidung sieht der im aktuellen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 20/6879) neugefasste § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG nämlich ausdrücklich vor, dass ein im Vorgriff auf eine spätere Erweiterung der Straße errichteter breiterer Brückenersatzneubau keine planfeststellungsbedürftige Änderung mehr darstellen soll.

Insofern ist jedoch fraglich, ob die Autobahn GmbH nicht Steine statt Brot erntet, wenn sie nicht – wie im Gesetzentwurf ebenfalls vorgesehen – freiwillig ein Planfeststellungsverfahren beantragt, sondern ein solches Vorhaben ohne Planfeststellung umsetzt. Bei der entsprechend geänderten Rechtslage wird es insoweit auf diejenigen Rechtsfragen ankommen, die der Senat in seiner Entscheidung letztlich unbeachtet lassen konnte, insbesondere, inwieweit die Autobahn GmbH für die Durchführung eines solchen Bauvorhabens weiterer Genehmigungen bedarf. Planrechtsfrei heißt nämlich nicht zwangsläufig genehmigungsfrei. Neben der Erlaubnis für Bau und Betrieb des Bauwerks in seiner endgültigen Gestalt konzentriert die Planfeststellungsentscheidung nämlich auch zahlreiche Einzelgenehmigungen, die für die Bauphase erforderlich sind – und häufig größeren Regelungsbedarf erfordern als das Bauwerk selbst –, insbesondere naturschutzrechtliche, wasserrechtliche, verkehrs- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen. Findet kein Planfeststellungsverfahren (mehr) statt, ist fraglich, ob und inwieweit die Autobahn GmbH solche weiteren Genehmigungen bei den örtlichen Behörden beantragen muss. Insoweit äußert der Senat erhebliche Zweifel an der im Verfahren von der Beigeladenen aufgestellten These, es habe wegen der in § 4 Satz 2 FStrG vorgesehenen Genehmigungsfreiheit der angegriffenen Bescheide gar nicht bedurft. Denn zum einen lässt er ausdrücklich die Frage offen, ob sich die beantragte wasserrechtliche Plangenehmigung für die bauzeitliche Verrohrung des Gewässers und die Befreiungen von den Festsetzungen des Landschaftsplans und des Biotopschutzes in einer gefahrenabwehrrechtlichen Regelung erschöpfen. Damit lässt der Senat erkennen, dass er nur Regelungen zur Gefahrenabwehr als von § 4 Satz 2 FStrG umfasst ansieht. Zum anderen verweist er zur weiteren Begründung auf eine Entscheidung des BVerwG, das es unbeanstandet gelassen hat, dass jedenfalls eine dem Bewirtschaftungsermessen der Wasserbehörden unterliegende wasserrechtliche Erlaubnis zugunsten einer Straße nicht mehr als gefahrenabwehrrechtliche Regelung der Erlaubnisfreiheit des § 4 Satz 2 FStrG unterfällt. Auch solcher wasserrechtlicher Erlaubnisse wird es aber sowohl für die Bauphase, als auch für die geänderte Einleitung des auf dem größeren Bauwerk anfallenden Niederschlagswassers bedürfen. Schließlich verweist der Senat darauf, dass es – über die Fehlerhaftigkeit der wasserrechtlichen Plangenehmigung und der naturschutzrechtlichen Befreiungen hinaus – auch an einer Entscheidung zum naturschutzrechtlichen Ausgleich fehlen dürfte – was ebenfalls dafürspricht, dass der Senat die beigeladene Autobahn GmbH insoweit nicht nach § 4 Satz 2 FStrG als von einer solchen Entscheidung befreit ansieht.

Folgt man dieser – gut nachvollziehbaren – Auffassung, würde die Autobahn GmbH auch für planrechtsfreie Ersatzneubauvorhaben zahlreicher Einzelgenehmigungen örtlicher Behörden bedürfen. Gerade bei wasserrechtlichen Erlaubnissen sowie notwendigen Ausnahmen und Befreiungen von planerischen Festsetzungen dürfte es sich auch um abwägende Ermessensentscheidungen handeln, die nicht ohne Weiteres dem Gefahrenabwehrrecht zugeordnet werden können. Weil eine dem § 4 Abs. 6 AEG vergleichbare Zuständigkeitszuweisung für die Erteilung von Erlaubnissen und Genehmigungen nach anderen Gesetzen für die Änderungen von Anlagen der Fernstraße an das Fernstraßen-Bundesamt fehlt, müssten diese Genehmigungen auch bei den jeweils örtlich zuständigen Behörden beantragt werden.

Es steht daher bei Fortführung dieser zwar nicht abschließend entschiedenen, aber zumindest angedeuteten Einordnung des Regelungsgehalts des § 4 Satz 2 FStrG durch den Senat zu befürchten, dass die Autobahn GmbH mit der nunmehr vorgesehenen Planrechtsfreiheit eine Vielzahl – jeweils selbstständig angreifbarer – Einzelentscheidungen für die Durchführung ihres Vorhabens beantragen muss. Ob sie damit bessersteht als bei freiwilliger Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens, erscheint fraglich.

De lege ferenda sollte daher überlegt werden, ob für große Erneuerungs- und Ausbauvorhaben von Verkehrsinfrastrukturen, die allein im Hinblick auf ihre erheblichen und komplexen bauzeitlichen Auswirkungen einer einheitlichen, widerspruchsfreien und klaren rechtlichen Regelung einschließlich eines geordneten Beteiligungsverfahrens bedürfen, nicht allgemein eine Art „Bauphasen-Plangenehmigung“ beantragt und durchgeführt werden könnte.